3. Økonomiplan 2020–2023

3. Økonomiplan 2020–2023

3.4 Kommunens pensjonskostnader

3.4.1 Pensjonskostnadens betydning for kommunens økonomiske handlefrihet

Ansatte i stat og kommune er medlemmer i en offentlig tjenestepensjonsordning (OfTP). OfTP har tradisjonelt vært såkalte ytelsesordninger. Disse skiller seg fra innskuddsordningene i privat sektor gjennom en garanti til arbeidstaker for et gitt pensjonsnivå ved pensjonsalder. I ytelsesordningene i offentlig sektor fremkommer det garanterte ytelsesnivået som summen av pensjon fra Folketrygden og tjenestepensjonen. I Oslo kommune er det garanterte nivået 67,3 % av sluttlønn. For ansettelser før 01.01.2012 er ytelsesnivået 70 % av sluttlønn.

Stortinget vedtok 05.06.2019 endringer i lov om Statens pensjonskasse som innebærer ny OfTP fra og med 01.01.2020. Ordningen vil gjelde for alle årskull født fra og med 1963, mens de tidligere årskullene får videreført dagens ordning. I Oslo kommune, som er eget tariffområde, er det bystyret som skal avgjøre om Oslo kommune skal innføre tilsvarende ordning som blir gjeldende i de øvrige offentlige tariffområdene. Effektene av eventuell ny OfTP gjeldende for Oslo kommunes ansatte er ikke innarbeidet i forslaget til ny økonomiplanperiode.

Oslo kommune betaler pensjonspremie til Oslo Pensjonsforsikring AS (OPF) som er kommunens heleide livsforsikringsselskap, og til Statens Pensjonskasse (SPK) for undervisningspersonalet.

Den betalte pensjonspremien er kommunens finansiering av de ansattes OfTP. Finansieringen av de to ordningene er grunnleggende forskjellig. I ordningen i OPF er det i henhold til forsikringsvirksomhetsloven et krav om at alle fremtidige pensjonsforpliktelser skal være fullt ut fonderte etter hvert som de oppstår. Dette innebærer at pensjonsmidlene som forvaltes av OPF til en hver tid skal tilsvare pensjonsforpliktelsene kommunen har påtatt seg overfor sine arbeidstakere. Det vil si at kommunen må innbetale pensjonspremie i dag for ytelser som skal utbetales i fremtiden (inntil 80 år for fremtidig etterlattepensjon). Ordningen i SPK er derimot, i all hovedsak, en såkalt «pay-as-you-go-ordning». Fra og med 2018 må arbeidsgiver svare engangspremie til SPK for å oppregulere for årets lønnsvekst for den aktive bestanden. Utover dette er det i SPK tilstrekkelig at årlig innbetalt premie skal dekke de årlige pensjonsutbetalingene. Som følge av at OfTP finansieres ulikt i OPF og SPK innebærer dette at pensjonspremien til de to ordningene utvikler seg forskjellig. Forenklet sagt har ordningen i OPF forskuddsvis innbetaling av fremtidige pensjonsutbetalinger (sparing), mens ordningen i SPK er refusjon av årlig utbetalt pensjon. Som følge av usikkerhet om størrelsen på de fremtidige pensjonsutbetalingene, varierer årlig premie til OPF vesentlig mer enn premie til SPK. Av denne grunn vil den etterfølgende delen av kapitlet i all hovedsak omhandle tjenestepensjonsordningen i OPF.

3.4.2 Sentrale begreper

Pensjonspremie

Oslo kommunes tjenestepensjonsordning skal til en hver tid være fondert. Dette innebærer at Oslo kommune må innbetale pensjonspremie til OPF slik at pensjonsmidlene kommunen har innbetalt til selskapet tilsvarer de fremtidige pensjonsforpliktelsene kommunen har påtatt seg overfor sine arbeidstagere frem til i dag. I en fondert ordning er det arbeidsgiveren som har ansvaret for at avsetningene på pensjonsfondet øker i takt med forpliktelsene overfor nåværende ansatte, tidligere ansatte, og pensjonistene som er tilknyttet ordningen. Premiens størrelse vil avhenge av flere forutsetninger. OPF må benytte premietariffer som tilfredsstiller Finanstilsynets krav. Videre vil den realiserte lønnsveksten og avkastningen på pensjonsmidlene avgjøre hvor stor premieinnbetalingen må være for at fonderingen av pensjonsmidlene skal tilsvare pensjonsforpliktelsene. Pensjonspremien kan følgelig anta stor variasjon fra år til år.

Pensjonskostnad

Kommunen skal, i henhold til forskrift, regnskapsføre en årlig pensjonskostnad. Pensjonskostnaden er kalkulatorisk, og skal gjenspeile et antatt stabilt kostnadsnivå på lang sikt. Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) som fastsetter de lovpålagte beregningsparameterne som inngår i kostnadsberegningen. Årsaken til at man ikke kostnadsfører pensjonspremien direkte er for å oppnå mer stabilitet i kommunenes regnskap. Det er viktig å merke seg at det er pensjonspremien som skal innbetales til OPF, og ikke den kalkulatoriske regnskapsførte kostnaden.

Premieavvik

Det er en sammenheng mellom pensjonskostnad og pensjonspremie som gjør at den regnskapsførte kostnaden vil utgjøre det samme som den innbetalte premien over tid. Årlig differanse mellom premie og kostnad leder til premieavvik som skal regnskapsføres som et tillegg til årlig pensjonskostnad over de etterfølgende 7 årene i like store årlige andeler. Dette omtales som amortisering og regnskapsmessig tilsvarer det avdrag på lån.

Forutsetningene for beregning av pensjonskostnad, fastsatt av KMD, har tidligere undervurdert faktisk utvikling i pensjonspremie ved at man har underestimert forholdet mellom faktisk lønnsvekst og avkastning på pensjonsmidlene. Dette har systematisk ledet til at norske kommuner har hatt en lavere regnskapsført pensjonskostnad i kommuneregnskapet enn den pensjonspremien som er innbetalt til forsikringsselskapene. Dette har medført et stadig økende premieavvik som må avdras etterfølgende år. Når årlige premieavvik overstiger årlige amortiseringskostnader, vil man akkumulere premieavvik. Effekten av det akkumulerte premieavviket synliggjøres gjennom pensjonskostnader som etter hvert blir langt høyere enn den årlige økningen i pensjonsforpliktelse skulle tilsi. Dette fordi de årlige amortiseringskostnadene etter hvert utgjør en stor andel av den totale pensjonskostnaden.

I ordningen i SPK hvor innbetalingene i all hovedsak tilsvarer de løpende utbetalingene vil man ikke ha tilsvarende premieavvik. KMD har de senere årene strammet noe inn på parameterne for beregning av pensjonskostnad. Dette vil lede til større samsvar mellom den regnskapsførte kostnaden og de betalte premier.

Fond for dekking av premieavvik

Det er etablert et eget internt ubundet driftsfond i bykassen for dekking av premieavvik. Dette for å redusere rentekostnaden/slippe å ta opp lån, når likviditetseffekten av å innbetale pensjonspremie er høyere enn hva nivået på pensjonskostnaden i regnskapet tilkjennegir.

Premiefond

I tillegg til avsatte pensjonsmidler har kommunen, som alle øvrige forsikringstakere i OPF, et premiefond tilknyttet tjenestepensjonsordningen. Premiefondet forvaltes av OPF kan utelukkende anvendes til å finansiere pensjonspremie. Premiefondet tilføres midler i den utstrekning OPF realiserer overskudd på forvaltningen av pensjonsmidlene. Som budsjettforutsetning for kommunens pensjonskostnad er det forutsatt at OPF realiserer et slikt overskudd tilsvarende 0,5 % av pensjonsmidlene årlig. Dvs. at nær 300 mill. av pensjonspremien i 2020 er forutsatt finansiert ved bruk av premiefondet i OPF.

Variasjoner i pensjonsutgifter

Endringer i KMDs beregningsparametere og OPFs premietariffer resulterer i endrede pensjonsutgifter. Disse endringene vil normalt bli varslet et år i forveien. Følgelig er det mulig å predikere premie- og kostnadseffekten av disse. Forhold som fremtidig realisert lønnsvekst og avkastning på pensjonsmidlene, samt usikkerhet knyttet til endringer i ansattebestanden vil systematisk utgjøre en usikkerhet i beregningen av fremtidige pensjonsutgifter.

Usikkerhet knyttet til realisert lønnsvekst og avkastning

Når realisert lønnsvekst og avkastning avviker fra beregningsforutsetningene, påvirkes både pensjonspremie og fremtidig kostnad. Dersom lønnsveksten viser seg å bli høyere enn forutsatt, må dette kompenseres gjennom økt premieinnbetaling. Tilsvarende vil premien måtte økes dersom finansavkastningen på pensjonsmidlene viser seg å være svakere enn forutsetningene som lå til grunn for beregningene. Ettersom økt premie leder til økt premieavvik, vil effekten slå direkte ut i neste års kostnad gjennom amortiseringskostnaden for tidligere års premieavvik.

Usikkerhet knyttet til bestandsendringer

Et annet usikkerhetsmoment ved beregning av pensjonsutgifter er endringer i ansattebestanden. Et av hovedelementene i kostnadsberegningen er årets pensjonsopptjening for de yrkesaktive medlemmene. Årets pensjonsopptjening reflekterer pensjonskostnaden for Oslo kommune ved å ha medlemmene ansatt i ett år til. Kostnadselementet vil avhenge av den ansattes alder, kjønn, forutgående tjenestetid og lønnsnivå. Dette følger av at nødvendig størrelse på årlig opptjening avhenger av disse variablene for å sikre det fastsatte fremtidige pensjonsnivået. Forutsetningene for kostnadsberegningene vil dermed endres når ansatte slutter og erstattes av nytilsatte, også for tilfellet at nytilsatt har samme lønnsnivå som den som avslutter sitt arbeidsforhold.

Nedenstående tabell viser byrådets forslag til budsjett for 2020 og økonomiplanperioden 2020-2023.

Tabell 3.24 Premie- og kostnadsutvikling for ordningen i OPF i planperioden 2020 – 2023

 

2019*

2020

2021

2022

2023

Pensjonskostnad inkl. arbeidsgiveravgift

3 597

3 974

4 211

4 368

4 359

Pensjonspremie inkl. arbeidsgiveravgift

4 075

4 485

4 607

4 681

4 755

* Dok3/2019 i 2019-kroner, økonomiplanperioden er i 2020-kroner

Som en følge av svak utvikling i aksjemarkedene i siste kvartal 2018 ble avkastningen på pensjonsmidlene i 2018 lavere enn forventet. Pensjonskostnaden i revidert budsjett 2019 er derfor økt med 135 mill. inkl. arbeidsgiveravgift sammenlignet med vedtatt budsjett 2019.

Økonomiplan

Byrådet har i forslaget til ny økonomiplan innarbeidet effekten av en ekstraordinær bruk av kommunens premiefond (ikke bykassens driftsfond for dekking av premieavvik) i 2019 i størrelsesorden 2 000 mill. til finansiering av den løpende pensjonspremieinnbetalingen i 2019. Dette reduserer premieavviket i 2019 og dermed det akkumulerte premieavviket. Pensjonskostnaden i ny økonomiplan øker dermed mindre enn tilfellet ellers ville ha vært. Bruk av kundenes premiefond til å finansiere løpende innbetaling av pensjonspremie avdemper veksten i nye premieavvik og forbedrer kommunens økonomiske handlingsrom i ny økonomiplanperiode. Samtidig som slik aktiv bruk av premiefondsmidler vil kunne bidra til å avdempe variasjonene i pensjonskostnaden, er det viktig å være klar over at det ikke vil fjerne de fundamentale usikkerhetsmomentene knyttet til lønnsvekst og avkastning på pensjonsmidlene.

Utviklingen i både de nasjonale og de internasjonale kapitalmarkedene er for tiden beheftet med usikkerhet, der både rentene er fallende og aksjemarkedene er svekket. Dette medfører at det er større usikkerhet knyttet til de fremtidige avkastningsforutsetningene i ny økonomiplanperiode enn tidligere. Det kan bli behov for at OPF gjennomfører tiltak for å ivareta Finanstilsynets soliditetskrav i en periode med lavt rentenivå over tid. Dette vil øke premieavviket og ha effekt på pensjonskostnaden gjennom økt amortiseringskostnad over en syvårsperiode. I tillegg vil prisen selskapet tar for å garantere en gitt avkastning, rentegarantipremien, muligens måtte øke noe. Hvorvidt selskapet beslutter å endre sin pristariff vil avhenge av den videre utviklingen de kommende månedene. Ettersom rentegarantipremien ikke inngår i premieavviket, vil den slå direkte ut i økte pensjonskostnader. Byrådet foreslår derfor å avsette 45 mill. årlig i perioden 2021-2023 for å dekke slik eventuell kostnadsvekst. Byrådet vil til Tilleggsinnstillingen komme tilbake til eventuelle endrede forutsetninger for ny økonomiplanperiode som følger av oppdaterte markedsutsikter.

Dersom bystyret vedtar en ny OfTP for kommunens ansatte på samme vilkår som i staten og KS-området vil dette ha innvirkning på pensjonskostnad og pensjonspremie i ny økonomiplanperiode. KMD har gjennom Kommuneproposisjonen for 2020 varslet at pensjonskostnad for 2020 skal beregnes med de samme forutsetninger som tidligere år. Etter departementets egne beregninger, er det anslått at kommunesektorens samlede reduksjon i pensjonskostnad i 2020 vil bli 450 mill. som følge av ny OfTP. Samtidig er det anslått at pensjonspremier vil stige noe i perioden frem til 2025 sammenlignet med om dagens ordning ble videreført i sin nåværende form. Sistnevnte premieeffekt vil avdempe kostnadsreduksjonen noe. Departementet presiserer at anslagene på någjeldende tidspunkt fremdeles er beheftet med betydelig usikkerhet. Byrådet har ikke innarbeidet noen anslag på konsekvenser av ny OfTP i sitt forslag til budsjett.

Egenandelsordningen for uføre og AFP 62-64

Byrådet foreslår at egenandelsordningen for uføre avvikles fra og med 2020. Ordningen ser ut til å ha utspilt sin rolle som tiltak for å begrense veksten i tidligpensjonsuttak i kommunen. Blant annet ser det ut til at implementering av uførereformen i offentlig sektor har gjort ordningen mer eller mindre overflødig. Byrådet foreslår videre at egenandelsordningen for uttak av AFP 62-64 opprettholdes og videreføres som tidligere. Ordningen ser fremdeles ut til å begrense omfanget av tidligpensjon. Dersom bystyret vedtar implementering av ny OfTP i Oslo kommune vil AFP-ordningen bli endret etter modell av AFP-ordningen i privat sektor. Ny offentlig AFP blir en ytelse som tas ut av alle som kvalifiserer, og kan fritt kombineres med arbeid. Dette i motsetning til dagens AFP som er en ren tidligpensjonsytelse. Det vil derfor ikke være behov for egenandelsordning med ny AFP. Nåværende AFP vil gradvis utfases frem til den er helt avviklet fra og med 2028. Egenandelsordningen for AFP vil utfases i samme takt.

Utvikling i pensjonskostnader for ordningene i OPF og SPK

Nedenstående tabell viser utviklingen i pensjonskostnadene for ordningene i OPF og SPK fra 2015 til 2023. Tallene for 2015 til 2018 er regnskapstall, tall for 2019 er vedtatt budsjett, mens tall for 2020 – 2023 er hva som er budsjettert for økonomiplanperioden.

Tabell 3.25 Utvikling i pensjonskostnader for ordningene i OPF og SPK

Tall i mill.

 

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Kostnad OPF inkl. arbeidsgiveravgift

3 076

3 228

3 400

3 479

3 597

3 974

4 211

4 368

4 359

Kostnad SPK inkl. arbeidsgiveravgift

544

646

706

729

Samlet kostnad inkl. arbeidsgiveravgift

3 620

3 874

4 106

4 208

Kostnadsprosent OPF

23,0 %

23,0 %

25,2 %

23,3 %

20,5 %

21,2 %

22,5 %

23,3 %

23,3 %

Kostnadsprosent SPK

16,2 %

16,2 %

13,8 %

13,7 %

* Det er inkludert en reduksjon i kostnadene til SPK med 14 mill. årlig fra 2020 i samsvar med statlige signaler, men det foreligger p.t. ikke oppdaterte tall for totalkostnader og kostnadsprosent.