"Unge, friske og dugelige"
Kommunal ansettelsespolitikk rundt 1900

Ved inngangen til det nye århundret sto kommunen overfor store omorgansieringer og utbygginger av det kommunale tjenestemannsapparatet. Nyansettelser måtte til, men hva slags folk ville kommunen ha?

Av Bård Alsvik

"Mand"

Det meste av 1800-tallet og et godt stykke inn på 1900-tallet var det det viktorianske kvinneidealet som ble lagt til grunn for borgerskapets syn på kvinnens plass i samfunnet. Kvinnens innsats skulle først og fremst bestå i å føde barn samt trygge familiens sosiale posisjon ved å skape et respektabelt og velordnet familieliv. Moren hadde ansvaret når det gjaldt de tidligste barneårene og for jentene inntil de ble gift. Faren skulle på sin side ta seg av guttene i familien, deres intellektuelle utvikling og stå som håndhever av disiplin og autoritet.

Industrialiseringen, som i Norge fant sted fra omlag midten av 1800-tallet, trakk imidlertid også kvinner og barn inn i arbeidslivet. Kvinner og barn kunne tjene penger og bli uavhengige av mennene, og bekymrede røster talte om at dette kunne få alvorlige konsekvenser for så vel moralen som for familielivet. Mange menn så kvinnearbeidet som en trussel mot den tradisjonelle arbeidsdelingen i hjemmet, og i årene som fulgte etter industrialiseringen ble tiltakene skjerpet mot å la kvinner ta arbeid utenfor hjemmet.

Etter 1850 fant kvinnene likevel veien inn til byen, til arbeids- og ekteskapsmarkedet. Tekstilindustrien langs Akerselva rekrutterte kvinner i stor skala, og ugifte tjenestejenter seilte snart opp som den største gruppa blant lønnsarbeidende kvinner. Et lite tiår etter 1850 skulle imidlertid de første kvinnene få plass også i det kommunale arbeidslivet, som lærerinner.

Feminiseringen av læreryrket hadde egentlig pågått alt siden 1830-årene da kvinner hadde blitt ansatt som håndarbeidslærerinner i byens allmueskoler. Ved byutvidelsen i 1859, der opprettelsen av Nordre skole og Sagene skole i det nye byterritoriet hadde gitt et skrikende behov for nye lærerkrefter, manglet det imidlertid mannlige søkere. Skoleinspektøren vurderte først å skaffe billig, mannlig arbeidskraft – i vesentlig grad læreraspiranter uten seminarutdanning, men da dette bød på problemer, tok man det "nest beste" og opprettet fire lærerinneposter. Da enda to nye byskoler sto på beddingen i 1867 – Oslo og Grønland skoler – ble enden på visa den samme. Mannlige lærere søkte seg bort fra hovedstaden, og nyutdannede fikk seg undervisningsposter andre steder, angivelig fordi undervisningsstillingene i Kristiania var langt dårligere lønnet. Dette åpnet for en ny gruppe lærerinner, og mot slutten av 1870-åra hadde kvinnene helt tatt over dominansen i byens allmueskoler.

Lærerinnene måtte imidlertid finne seg i en langt lavere lønn enn lærerne. Skolekommisjonen, som arbeidet med nye lønnsregulativer for lærerne i Kristiania på slutten av 1870-åra, så da også på dette som positivt og en mulighet til å stanse lærerflukten fra Kristiania-skolene. Ved å ansette relativt dårlig betalte lærerinner, kunne man gi mer til lærere som man virkelig ville beholde i skolen. Men på den annen side ble det uttrykt bekymring over at lærerinnene nå var i flertall i allmueskolen. Det viktorianske kvinneidealet, slik det ble brukt for familien, var overført på skolen. Lærerinnene kunne godt undervise piker, det passet med dette idealet. Men undervisning av gutter over en viss alder, var forbeholdt lærerne, både fordi lærerinnene manglet fysikk til å hanskes med dem, og fordi gutter i alderen elleve-tolv år ikke ville "erkjende Kvinden som sit Overhoved".

Byens allmueskoler skulle lenge stå alene som kommunal kvinnearbeidsplass. Selv om de viktorianske idealene begrenset kvinnenes deltakelse i undervisningsarbeidet, ble det gitt honnør til lærerinnene som ble omtalt som dyktige og med "en Takt til og et Greb paa at omgaaes de små". Etter hvert som byråkratiet og den kommunale administrasjonen vokste, ble det imidlertid åpnet nye veier for kvinner i kommunen. Kvinnene som fant veien til de kommunale kontorene, kom imidlertid til et miljø som kanskje i enda større grad og i langt lengre tid enn i skolen hadde vært dominert av et mannlig personale.

I vesentlig grad var det på bunnen av det byråkratiske hierarkiet at kvinnene fant sin plass. Det var nesten utelukkende her man ansatte kvinner. De overtok de mannlige kontoristenes stillinger og måtte pent finne seg i å få dårligere betalt. Lenger opp i systemet var postene i all vesentlig grad besatt av menn. Ikke sjelden var selv første- og andre- kontoristene en mann, og beveget en seg opp i formannskapets sekretariat eller inn på magistratskontorene, var dette mennenes domene mer enn noen andre steder.

Utviklingen av det kommunale byråkratiet – ja, serviceyrkene generelt – åpnet for at ugifte kvinner kunne få seg lønnet arbeid. Det er blitt sagt at det spesielt var skrivemaskinen som førte kvinnene inn i kontoristenes rekker. Maskinskriving ble, som stenografering, raskt en kvinnejobb, og denne type arbeid ble ansett som lavstatuskontorarbeid. Man så imidlertid sporer til motstand mot kvinneinntoget og en utbredt skepsis til om de virkelig dugde til denne type arbeid. De egnet seg ikke, hevdet noen, og viste til at maskinskriving var hardt rent fysisk.

Slike holdninger finner vi igjen i 1901, da en kommunal komité var nedsatt blant annet for å vurdere lengden på de offentlige tjenestemennenes arbeidstid. Komiteen foreslo at "De fleste kvindelige kontorister af 3die lønningsgrad" skulle ha en fast daglig arbeidstid på kun fire timer, mot tidligere seks timer. Byens Magistrat så også fordelen ved å gi kvinnene kortere arbeidsdager, men henviste til den skrantende kommuneøkonomien som forutsatte at alle måtte regne med å ta i et tak for å få endene til å møtes. Da ville det være råflott å slippe kvinnene av gårde klokka ett om formiddagen.

Et stykke etter 1900 aner vi imidlertid en endring i autoritetenes syn på kvinnenes evner som kontorister. Kvinnens ufortreffelige evner i hjemmet som omsorgspersoner, kunne også benyttes på arbeidsplassen. Arbeidsgiverne trengte kvinnene, og sjefene hadde behov for sekretærer som kunne gå inn i konerollen eller utfylle denne. Men her gikk også grensen. Kvinnene kunne vanskelig avansere og ta del i oppgaveløsning lenger opp i det byråkratiske hierarkiet. Den ideelle kommunale tjenestemannen var fortsatt "Mand".

"25 aar"

Ungdomsidealet innenfor kommunens administrasjon ble på mange vis skapt av en skranten kommunekasse. Kristiania-krakket i 1899 hadde satt en støkk i dem som satt og forvaltet pengene, og sviktende skatteinntekter var bare ett av resultatene etter krakket. Økonomiske problemer byen hadde hatt å slite med i bedre tider, forsterket seg dessuten i en depresjonstid som dette. Et slikt økonomisk problem var pensjonsutgiftene som etter Magistratens mening kunne velte hele kommuneøkonomien over ende.

I utgangspunktet hadde det ikke vært noen fast ordning i kommunen for alderspensjon. Man arbeidet til helsa sa stopp, og så ble man i større eller mindre grad overlatt til familie, fattighus eller oppsparte midler hvis man var så heldig å ha slike. Dette hadde flere sider. Mange ansatte klamret seg til stillingen, til de var langt over åtti, i frykt for hva som ville hende den dagen arbeidet og lønna ble borte. For kommunenes del ble slike ansatte en byrde, og løsningen ble pensjonsutbetalinger.

I 1858 fikk stadsfysikus Døderlein, som den første, bevilget pensjon etter søknad til Bystyret, og året etter fikk rådstuetjener Halvorsen innvilget det samme. I løpet av tiårene fram til 1900 kom det inn flere søknader om pensjon til Bystyret og i all vesentlig grad ble pensjonene innvilget, selv til de laveste tjenestemenn. Viljen til å bevilge pensjon hadde kommet med sosialpolitiske strømninger, særlig fra Tyskland. Det ble etter hvert allment, politisk akseptert at kommunen måtte sørge for sine ansatte også etter at alderen tok fra dem arbeidsevnen. Men veksten i antall kommunale tjenestemenn hadde altså vært så formidabel, at kommunen vanskelig kunne klare å betale ut pensjoner i det lange løp.

I 1902 opprettet derfor Kristiania kommune en egen pensjonskasse som bygde på forsikringstekniske prinsipper der både arbeidsgiver og arbeidstaker skulle bidra. Sammen skulle de bygge opp en sum som var stor nok til å betjene de fremtidige pensjonsutgiftene. Pensjonen ble automatisk utbetalt når arbeidstakeren falt for aldersgrensen, eller når han av andre grunner, som ved sykdom, måtte fratre sin stilling. Dette var utvilsomt en god løsning for å få kontroll med de galopperende pensjonsutgiftene. Man unngikk dessuten de ofte nedverdigende pensjonsdebattene i Bystyret.

Magistraten så imidlertid også farer ved den nye pensjonsordningen. Skulle man unngå at de økonomiske byrdene ved pensjonsutbetalingene ikke ble for store for kommunen, måtte man sørge for å beholde de ansatte så lenge som mulig i systemet. Idealet ble å rekruttere kommunale tjenestemenn i ung alder, og sørge for at de ble der arbeidslivet ut. Men faktum var jo også at kommunen allerede hadde mange "gamle" ansatte, som om ikke lenge ville falle for aldersgrensen som var fastsatt til 65 år. De ville da kun en kort tid være med på å betale for sin egen pensjon.

Komiteen som behandlet spørsmålet var særlig "bekymret" for ansatte i yrkesgrupper som på grunn av arbeidets art var forpliktet til å gå av ved 55-årsalderen. Det gjaldt særlig politi og brannvesen. Lite kunne gjøres med den gruppen som allerede var fast ansatt. Komiteen foreslo imidlertid at folk som i fremtiden ble ansatt i de nevnte yrkesgruppene der pensjonsalderen var lavere enn 65 år, måtte forplikte seg til å gå over i andre stillinger i kommunen.

Magistraten, som støttet forslaget, bemerket at enkelte kunne "være saavidt udslidte, at de ikke duer til at overtage nye Stillinger", men man så det også slik at "en Del vil endnu have aandelig og legemlig Kraft til fremdeles en Del Aar at gjøre Tjeneste". Politimenn kunne eksempelvis bli "Vagtmestre og Bud eller Portnere ved Folkeskolerne" eller "Opsynsmænd ved de kommunale Bad, Parker og Vandhus". Eller hva med en post ved "Politiets Værksted for Reparation af Uniformsager"?

I den endelige versjonen av pensjonsbestemmelsene ble den øvre aldersgrense for politi og brannvesen og liknende fysisk krevende yrker, satt til 60 år. Viktigheten av å få i stand forpliktelser blant de ansatte om å tre over i andre stillinger ved nådd pensjonsalder ble dermed noe dempet. De nye arbeidsbestemmelsene for kommunalt ansatte som fulgte i kjølvannet av opprettelsen av den kommunale pensjonskassen, åpnet imidlertid for at eldre ansatte som ikke lenger var i stand til å fylle sin opprinnelige stilling måtte forplikte seg til å godta en annen post.

Det som likevel var vesentlig, var å "undgaa en unødig pensionsbyrde". Da måtte det ryddes plass til dem som enda kunne skjøtte en jobb, ikke sende dem ut i et "alt for tidlig" pensjonsliv. Magistraten bemerket i samme åndedrag at man ved nyansettelser ikke måtte ansette folk som ikke, på grunn av sin alder, var i stand til å tjene opp full pensjon. Han foreslo derfor at en øvre grense for ansettelse skulle være 40 år, men med rom for unntak. For å opptjene full pensjon, måtte man imidlertid være ansatt i kommunen i minst 30 år. En tjuefemåring ville da ha bidratt nok til ordningen ved nådde 55 år. Andre hensyn enn pensjonsopptjeningen spilte imidlertid inn ved ansettelsene, selv om det i Magistratens øyne var muligheten til å dele pensjonsbyrden som måtte veie tyngst.

I en spørreundersøkelse som Magistraten gjennomførte i 1901 ved samtlige kontorer og avdelinger, svarte et flertall av de spurte at den ideelle ansettelsesalder i det som måtte betraktes som nybegynnerstillinger, var et sted mellom 25 og 30 år. Dette varierte naturlig nok noe fra etat til etat og med hvilke oppgaver de ansatte skulle løse, og hvilke kvalifikasjoner og erfaring som ble krevd. Likevel er det grunn til å hevde at den ideelle alder på en kommunale tjenestemann ved førstegangs ansettelse var rundt 25 år i 1900.

"Bosat i Kristiania"

De siste par-tre tiårene av 1800-tallet søkte byens befolkning utover byens grenser etter bopel. Særlig var det middelklassen som fant veien ut på landet, og særlig var det i dette samfunnslaget at kommunen rekrutterte sine ansatte. Langs jernbanen sydover og østover og på begge sider av Oslo-fjorden, i henholdsvis Aker og Bærum, hadde det vokst opp små stasjonssteder hvor byfolk for en relativt billig penge hadde kunnet få seg tomt og hus.

I 1889 hadde Holmekollbanen åpnet landet mot nord i Aker, og i øst var det poppet opp stasjonsbyer langs hovedjernbanen ved Bryn, Grorud og Høybråten. Mange valgte seg et liv i det grønne, og beholdt arbeidet i byen. Skattereglene var imidlertid da som nå at skattekronene gikk til den kommunen hvor vedkommende var bosatt. For hver tjenestemann som flyttet ut til Aker eller Bærum, betydde dette derfor et tap av skatteinntekter for hovedstaden. "Dette er ikke rigtig", slo byens magistrat fast i en innstilling i 1904: "Kommunens udgifter maa jo tilveiebringes; men paa denne vis blir det ikke alene færre om at bære dem, men de, som blir igjen, er ogsaa helst de, som har minst bæreevne".

Kommunen sto imidlertid nokså maktesløs i denne saken. Kun for ligningsassistentenes vedkommende var det instruksmessig bestemt at de skulle ha sin bopel innen sitt distrikt, men det knyttet seg stor usikkerhet til om kommunen kunne pålegge også andre tjenestemenn å bo i byen. Kommunen kunne argumentere med at det var en ulempe for tjenesten at de bodde langt fra arbeidsstedet, men det holdt neppe juridisk så lenge de ansatte innfant seg på arbeidet til fastsatt tid.

En høyesterettsdom i 1889 hadde skapt presedens i en sak der det ettertrykkelig ble slått fast at det ikke var adgang for kommunestyret å fastsette arbeidsvilkår for folkeskolelærere utover det folkeskoleloven åpnet for. Dette prinsippet ville gjelde også for "den ulige talrigste del af kommunens tjenestemænd, og netop for dem, der paa grund af sin tjeneste vil være mindste bundne til at have fast bolig inden byens grænser".

En bestemmelse som var tatt inn i ansettelsesvilkårene for kommunale tjenestemenn i 1901, der det ble stilt som vilkår for ansettelse at ingen tjenestemann måtte "tage fast bopæl udenfor byens grenser ... uden magistrats og formansskabs tilladelse", måtte derfor tas ut. Magistraten foreslo imidlertid at byens styrende sendte et lovforslag til Stortinget om at skattereglene måtte endres, slik at skatteinngangen fulgte ansettelsessted og ikke bosted. I påvente av en eventuell lovendring måtte kommunen nøye seg med å vurdere sine søkere ut fra hvor de bodde. De som ville bli foretrukket var dem som bodde i byen. Søkerlistene ble derfor splittet i innen- og utenbys søkere.

"God helse og helbred"

Kommunen foretrakk ikke bare unge folk bosatt i Kristiania, men også friske og dugelige folk som nærmest kontraktsmessig kunne bindes til kommunen gjennom pensjonsordningen. Helseaspektet ble særlig viktig med pensjonsordningen, fordi kommunen som før nevnt ikke ønsket å risikere å stå alene om pensjonsfinansieringen. Framtidig sykdom gikk det som kjent ikke an å forsikre seg mot, men sykdom og "skavanker" som allerede var kjent av den ansatte og vedkommendes lege, var det lettere å påvise.

Det ble derfor utarbeidet et legeerklæringsskjema, ikke ulikt det forsikringsselskapene krever av oss i dag, men i en noe annen språkdrakt: "Hvordan er ansøgerens huld, kræfter og legemsbygning? Har De ved nøiagtig undersøgelse fundet sygelige forandringer eller funktionsforstyrrelser og da hvilke?"

Kravet om legeattest ble imidlertid bare benyttet i visse stillingstyper, som for brannmenn, politifolk og renholdere, der det var særlig påkrevd å få brakt på det rene hvordan helsetilstanden var. Ved siden av at enkelte etatssjefer motsatte seg en slik ordning, fordi de mente det var overdrevet når det gjaldt alminnelig kontorarbeide, bemerket Magistraten at kravet om legeattest ville være en så stor økonomisk belastning for den enkelte søker at man kom til å "udelukke mange dygtige Mænd eller Kvinder fra søge Tjenesten i Kommunen".

Magistraten påpekte dessuten at det fantes eksempler på at "menneske, som har været undersøgt, selv af de dygtigste Læger, forholdsvis kort efter findes lidende av svære eller dødelige Sydomme". Legeattestene ga med andre ord ingen garanti for "hele livet". Magistraten foreslo derfor at det i sin alminnelighet holdt med en bevitnelse fra "et Par kjendte og troværdige Mænd om god Helbredsforfatning". Dertil ville en obligatorisk prøvetid på ett år avdekke hvorvidt personen ut fra sin helse var skikket for arbeidet.

Arbeidere og tjenestemenn – kvinner og menn

I denne artikkelen har vi først og fremst sett på de kommunale tjenestemennene og ansettelseskriteriene. Men de kommunalt ansatte besto også av vanlige arbeidere som hadde et annet ansettelsesforhold til kommunen enn tjenestemennene. Skillet mellom disse to gruppene var sterkt aksentuert, og dette skillet skulle vare til ut på 1970-tallet. Arbeiderne var dårligere betalt, men ved innlemmelse av arbeiderne i den kommunale pensjonskasse hadde de omtrent de samme rettighetene som tjenestemennene, med blant annet tre måneders oppsigelse og full lønn under sykdom.

Dette gjaldt imidlertid bare de såkalte "faste" arbeidere – i alt ca. 600 stykker. Kommunen engasjerte nemlig også et stort korps av løsarbeidere som satt langt mer løst i stolen enn de "faste". Etter en sympatistreik i forbindelse med den alminnelige konflikt på arbeidsmarkedet i 1921, mistet de faste arbeiderne de rettigheter de hadde framfor de andre arbeiderne. De måtte nå pent finne seg i fjorten dagers oppsigelse og blant annet redusert lønn under sykdom.

Forskjellsbehandlingen av kvinner og menn avtok imidlertid utover 1900-tallet. Dette må sees i sammenheng med den alminnelige utviklingen i samfunnet der kvinnene etter hvert opparbeidet seg rettigheter som mennene før hadde vært alene om. Mye av æren for dette må tillegges den voksende kvinnesaksbevegelsen. Noen år før kvinnene fikk alminnelig stemmerett, fikk osloskolene blant annet sin første kvinnelige rektor. Holdningen til hvilke jobber som sømmet seg for en kvinne ble gradvis endret, men det skulle gå flere tiår før kvinner fikk delta i det øverste ledersjiktet innenfor kommunens adminsitrasjonsapparat. Lønnskamp har imidlertid også dreid seg mye om kvinnekamp. Kvinnelige arbeidstakere var lenge, og er også kanskje ennå, dårligere betalt.

I våre dager er imidlertid ikke mennene, i hvert fall ikke i stillingsannonsene, alene om å være etterspurt. I dag finner vi heller stillingsannonser der kvinner oppfordres til å søke. Ungdomsidealet, som sto så sterkt i kommunen rundt 1900, har imidlertid fortsatt å leve inn vår tid. På 1990-tallet var det trendy å skape unge og vitale arbeidsmiljøer. Dagens ordning med at siste arbeidsgiver overtar pensjonsbyrden, gjør det dessuten like vanskelig for "gamlinger" på førti og femti år å få seg jobb som for hundre år siden.

Kilder:

Trykte i Byarkivet:
Kommunale aktstykker:
- Bystyrets sak nr. 79/1901, nr. 91/1901 og nr. 11/1905
- Beretning for Oslo kommune 1912-1947 bd. 1 (s. 16-17) og bd. 2 (s. 146 ff.), Oslo 1952

Litteratur:
- Elin Myhre: Veien mot trygghet, Oslo Pensjonsforsikring AS 1902-2002, Oslo 2002
- Gro Hagemann: Skolefolk – Lærernes historie i Norge, Oslo 1992
- Bernt H. Lund: Beretning om Oslo kommune for årene 1948-1986, Oslo 2000
- Ida Blom (red.): Cappelens kvinnehistorie, Oslo 1992-93

TOBIAS 4/2002