Oslos 25 bydeler
Bakgrunnen for opprettelsen i 1988

Oslo kommune har i løpet av de siste tretti årene gjennomført to større bydelsreformer. Prosessen bak var på mange måter lik – men innholdet svært så forskjellig. Reformen i 1973 kan karakteriseres som et lite spadetak sammenlignet med den jordomveltningen reformen av 1988 representerte.

Av Gro Røde

1. juli 1988 trådte bydelsreformen, med opprettelse av 25 bydeler, i kraft. Målene for reformen var blant annet bedre publikumsbetjening, større effektivitet, bedre samordning, større utfordringer for de ansatte og styrking av lokalt demokrati.

Bakgrunnen for begge reformene var et politisk ønske om desentralisering av politisk makt. En annen grunn, som kanskje var vel så viktig, var om nærhet til brukerne igjen ville styrke den politiske kontrollen på bekostning av et tungt etats- og rådmannsbyråkrati. En som kjenner kommunen innenfra, tidligere sykehusrådmann og finansrådmann, Bernt H. Lund, legger vekt på den stadige maktkampen mellom administrasjonen og den politisk ledelse. Ved bydelsreformen av 1988 "vant" politikerne over administrasjon. Men hva er historien fram mot 1988?

Da Stortinget i 1956 behandlet kommuneinndelingskomiteens prinsipielle innstilling tenkte nok finnmarksrepresentanten Gotfred Hølvold sitt: Her satt han og Stortinget i en kommune med et innbyggertall som oversteg antall innbyggere i alle landets øvrige fylker. Fylkene var igjen delt inn i fra 15 til 46 kommuner. Kanskje avstanden til myndigheter og styrende ikke alltid kunne telles i mil? Hølvold la fram sitt forslag om at Stor-Oslo kanskje burde deles i mindre bydelskommuner? I 1962 ble samme idé lagt fram i bystyret, men ble først behandlet i 1964. En komité ble nedsatt og deres innstilling forelå syv år senere, sommeren 1971.

Bydelsutvalgene opprettes
Vedtaket om opprettelsen av bydelsutvalg i Oslo ble fattet i bystyret i 1971. Programkomiteen for ressursdisponering, som besto av samtlige syv kommunalråder, hadde utarbeidet en innstilling som fastla rammene for reformen. Hvert bydelsutvalg skulle gjenspeile bystyrets politiske sammensetning. Utvalget skulle bestå av tretten medlemmer fra politiske partier. Kun Høyre hadde dissens med sitt forslag om at ni av medlemmene skulle komme fra politiske partier, mens fire skulle representere frivillige organisasjoner. Sistnevnte kjente sitt lokale område og skulle sikre kontakten med organisasjoner i bydelen. I 1973 trådte den første bydelsreformen i kraft, og byen ble delt i 33 bydeler med egne bydelsutvalg.

Bydelsdemokratiet fungerte ikke helt godt i 1973. Det absurde bestod i at bystyrets politiske sammensetning skulle gjenspeiles også i de bydeler hvor det politiske landskapet så helt annerledes ut. I tillegg hadde ikke bydelsutvalgene annen myndighet enn uttalelsesrett i saker som berørte bydelen. Kun en liten sum kunne de fordele til "beste" for bydelen.

Utvalgene ble bedt om å levere rapporter for å belyse bydelens situasjon, noe man med liv og lyst kastet seg over, og som resulterte i et hav av sidetall med "blanda drops" med alt fra politiske analyser til mer lokalhistorisk materiale. En oppsummering av situasjonen i 1973 kan være at man fra sentralt hold ville så gjerne demokratisere, men at man torde ikke når det kom til stykket. I en evaluering av bydelsutvalgsordningen, Ekangerkomiteen, ble fraværet av avgjørelsesmyndighet for utvalgene kritisert. Det var også bakgrunnen for at bydelsutvalgsmedlemmene var frustrerte og søkte seg fritatt fra sine verv.

Prøvebydelene får prøve seg
Rapportlysten fra bydelsutvalgene skulle kanskje indikere at man var på rett spor angående lokalt engasjement og patriotisme for nærmiljøet. Samtidig viste gjennomtrekken blant medlemmene i bydelsutvalgene at noe måtte gjøres. Hvordan finne rett balanse mellom lokale løsninger og en helhetlig byutvikling?

Løsningen ble funnet i 1985 med fire prøvebydeler som fikk delegert ansvaret for helse- og sosialadministrasjonen. De fire prøvebydelene var Røa, Stovner, Søndre Nordstrand og Sentrum øst. 1200 stillinger ble overført fra de sentrale berørte etater innen helse- og sosialsektoren. Hvordan ble så prøvebydelene evaluert?

"Når det gjelder spørsmål om de nye bydelsforvaltninger vil leve opp til målene – er det all grunn til optimisme. Den bygger på erfaringer fra prøvebydelene", skrev Finansdirektøren og Bydelsforvaltningene. Sluttrapporten til NIBR (Norsk institutt for by- og regionsforskning), hvor de hadde undersøkt prøvebydelene, var positiv. Både ansatte og politikere mente at nærheten til brukerne var blitt styrket. Politikerne viste til enklere saksbehandling og en mer effektiv ressursbruk. En som opplevde prøveårene i Søndre Nordstrand framhever den friheten de hadde som prøvebydel. Begrensede oppgaver, få ansatte og i svært liten grad rapportering til sentralt hold. Her skulle tusen blomster blomstre!

I bystyremøte 20. juni 1984 ble forsøksordningen med prøvebydelene behandlet. Debatten viste at kun RV og SV var kritisk til ordningen. RV trodde intensjonene var gode, men mente det kom til å oppstå nye stengsler mellom brukerne og serviceinstitusjonene. SV var for desentraliseringen, men mente forsøket slett ikke gikk langt nok. Prøvebydelene burde få prøvd seg på noen av de tunge områdene i byen; teknisk, boligadministrasjon, park og idrett eller grunnskolen.

Økonomiske kriser og underbudsjettering
I 1986 innførte Oslo kommune byparlamentarisme med en byregjering og bystyret som et slags parlament. Kommunereformene på 1970-tallet kan kalles en folkestyrereform hvor politikerne vant tilbake makta fra en stadig sterkere administrasjon. Mens politikerne var neddynget i arbeid, og konsentrerte seg mer og mer om enkeltsaker, hadde administrasjonen kunne bygge opp langsiktige planleggingsoppgaver. Mange oslopolitikere var svært frustrerte.

Reformen av 1986 var ikke en videreføring av folkestyrereformen, men et ønske om sterkere økonomisk styring etter mange år med økonomiske kriser og underbudsjettering. Byregjeringen skulle velges av bystyret og kunne felles av bystyret. Et flertall i bystyret måtte stå bak byregjeringen og dens byråder. Byrådene overtok rådmennenes funksjon overfor administrasjonen. Bystyret ble delt inn i seks komiteer med ansvar for å behandle saker fra byregjeringen før sakene kom opp i bystyret.

Bak bydelsreformen av 1988 lå også et ønske om effektivitet og sterkere økonomisk styring. Desentralisering skulle føre til omstillingsevne, brukertilpasning og god kundebehandling. Enkelte fordeler som å samordne administrasjoners tjenester, var både besparende og mer brukervennlige. Det lå mange år med mange utredninger bak da man bestemte seg for å dele byen i 25 bydeler og med særordning for Sentrum og Marka som ikke har egen bydelsforvaltning.

Grensene ble satt med bakgrunn i en rekke kriterier: Natur og geografi og allerede eksisterende soneinndelinger fra helsesektor, skole og politiske valg. Menighetsgrenser, historie og tradisjon spilte også inn. Et annet viktig kriterium var at det skulle være et servicesentrum innen bydelen; nærhet til butikker, apotek og lege. Likedan ble det ble tatt hensyn til eksisterende veier og kommunikasjonsårer. Bydelene skulle heller ikke være for små og ikke for store når det gjaldt antall innbyggere. Diskusjonen om bydelsgrensene gikk hardt for seg både blant menig mann og kvinne, i presse og i politikken. Hvorfor disse grensene – hvorfor heller ikke ... Noen bydeler opplevdes som konstruksjoner – andre fant seg vel tilpass med sitt innhold og sine grenser.

Kjente tjenester i ny drakt
Det var et storstilt prosjekt som ble gjennomført på svært kort tid. 21. januar 1987 vedtok Bystyret at byen skulle bestå av 25 bydeler, og 1. juli året etter skulle de nye bydelsadministrasjonene være oppe og gå. Det som nok mange oppfattet som et stivbeint byråkrati, måtte endre seg totalt på sytten måneder. Bydelene skulle gjøre mye på kort tid: finne lokaler, ansette folk, etablere rutiner og yte de faste tjenester i overgangsperioden. Finansdirektørens egen rapport fra 1988 sier utfordringen lå i "å balansere behovet for sentral styring og kontroll med frihet for bydelene til å håndtere egne problemer."

yv helse- og sosialetater ble avviklet og deres tjenester ble overført til bydelene – de hjemmebaserte tjenestene var det som utgjorde tyngdepunktet i tjenestene i bydelene; pleie av eldre og syke med hjemmesykepleie og hjemmehjelp. I tillegg fikk bydelene ansvar for sosialkontor, helsestasjoner, legesentre, barnehager og tilrettelegging for funksjonshemmede. Etter hvert ble det lagt nye oppgaver til bydelene med ansvaret for psykisk utviklingshemmede og pleietrengende innen psykiatri.

I historien om desentraliseringen hører det også med at på noen felt viste det seg etter hvert hensiktsmessig å ha sentrale etater. I starten var det bare en slik enhet, Etat for miljørettet helsevern og næringsmiddeltilsyn, som førte videre en del av Helserådets oppgaver. Etter få år ble det også opprettet et Barnevernssekretariat og litt senere et Rusmiddelsekretariat. På slutten av 1990-tallet var disse blitt til henholdsvis Barne- og familieetaten og Rusmiddeletaten.

Planer om å desentralisere Skoleetaten har eksistert hele tiden, men den har overlevd som sentral etat, og skolene er ikke overført til bydelene.

Økonomisk krise og styringsproblemer
Bydelsreformen i 1988 ble innført samtidig som de økonomiske problemene tårnet seg opp for Oslo kommune. Bydelenes budsjetter var fram til 1991 bygd på hvilke tjenester de drev. I 1989/1990 gikk flere bydeler med stort merforbruk og bystyret forlangte at det ble nedsatt en komité med et kraftfullt mandat for å finne ut hva merforbruket skyldtes. Et sted viste det seg at økonomikonsulentene var kommandert i annet arbeid (!) uten noen erstatter. Et annet sted var problemet tilskudd som skulle fordeles og bli mottatt på bakgrunn av drift av private sykehjem, men komiteen konkluderte med at hovedproblemet lå i manglende økonomisk styring, dårlig oversikt og manglende rutiner. Noen bydelsdirektører måtte forlate sine stillinger – andre steder fikk man hjelp til å rydde opp. Fra 1991 ble Kriteriesystemet innført hvor bydelene fikk et budsjett på bakgrunn av befolkningens størrelse og sammensetning med sosioøkonomisk status som viktig element.

Alle gode ting er tre?
Så kan man spørre seg om hvordan det har gått? Nye planer er på trappene. Arbeidet med en tredje bydelsreform, iverksatt fra 2004, har pågått i lang tid. Er den tuftet på å styrke lokal identitet og nærhet til brukerne – eller er det først og fremst effektivisering som saken nå gjelder? Og Bydelsutvalgene – har de politisk makt der deres politiske sammensetning ikke gjenspeiles i bystyreflertallet? Mens første spørsmål må henge igjen i lufta, kan det siste besvares.

I følge nye rapporter fra NIBR kan man ikke konkludere med store konflikter der bydelsutvalg og bystyreflertall ikke speiler hverandre i politisk sammensetning. Heller ikke i de bydelene i Oslo som praktiserer direkte valg. Fra 1995 har bydelene Sagene-Torshov, Røa, Bøler og Stovner vært forsøksbydeler med direkte valg av bydelsutvalg. I NIBRs rapport fra 2001 fokuseres det på at det er gjensidig respekt for det spillerom bydelsutvalgene og bystyret innehar. De konflikter som finnes er de klassiske som finnes over alt i landet, og går ut på at man i bydelsutvalgene er frustrerte over de budsjettrammer byråd og bystyre legger opp til.

Trykte kilder:
Aktstykker Oslo kommune – div. år
Ånestad, Gunvor: Bydelssystemet i Oslo – temahefte nr. 2. 1988.
Mortensen, Trygve: Bydels- og distriktsgrenser i Oslo (Kristiania og Aker) 1860-1980. 1980.
Anderson & Skjånes: Bydeler i Oslo. 1972
Om Bydelsutvalg. Innstilling fra Programkomiteen for Ressursdisponering. 1972.
Håndbok for bydelspolitikere. 1988.
Bydelsforvaltninger i Oslo. Finansdirektørens høringsdokument. 1986.
Forslag til videreutvikling av bydelsutvalgsordningen. Ekangerkomiteens innstilling.

Litteratur:
Benum, Edgeir: Oslo bys historie bd. 5 – Byråkratenes by. 1994.
Lund, Bernt H.: Beretning om Oslo kommune – for årene 1948 – 1986. 2000.