Om offentlighet i forvaltningen

Det er ingen lov som i festtalesammenheng roses så meget som offentlighetsloven - og det er ingen lov som mange synes er så vanskelig å praktisere som offentlighetsloven. Det er all grunn til det første og liten grunn til det siste. Loven er relativ enkel å forholde seg til i det daglige. At den inneholder momenter som gjør den egnet for eksamensbordet, må ikke skremme noen fra å ta beslutning om innsyn skal gis eller ikke.

Lov om offentlighet i forvaltningen av 19. juni 1970 er den viktigste nøkkelen som du og jeg (allmennheten) kan bruke for å få tilgang til offentlige tilgjengelige dokumenter og saker. Her følger en presentasjon av lovens hovedregler og de viktigste endringer i den som nylig er gjennomført.

Hvem gjelder loven for
Loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. Begrepene "forvaltningsorganer" og "den virksomhet" må presiseres. Et forvaltningsorgan er ethvert organ for stat eller kommune. Det lyder jo enkelt og er det også når man ser for seg den tradisjonelle måten å innrette kommunal forvaltning på. En motsetning til dette er private rettsubjekter, og som hovedregel faller disse utenfor loven unntatt når disse er tildelt en myndighetsutøvelse.

Det som ikke er så enkelt er de virksomheter som kommunen oppretter som egne rettsubjekter, for eksempel en stiftelse eller et aksjeselskap. Det er ikke automatisk slik at en organisering av kommunal virksomhet som eget rettsubjekt får som konsekvens at offentlighetsloven kommer til anvendelse eller ikke kommer til anvendelse.

Det må en konkret vurdering til, blant annet av virksomhetens art (næringsvirksomhet, myndighetsutøvelse), finansiering/økonomisk tilknytning, monopolsituasjon og grad av politisk styring, før en konklusjon med sikkerhet kan trekkes. Justisdepartementets lovavdeling vurderte AS Oslo Sporveiers rolle, funksjon, finansiering med mer slik at det ble ansett som et forvaltningsorgan i forhold til offentlighetslovens anvendelse.
Hva med forvaltningsorganets privatrettslige disposisjoner?

Hva slags virksomhet (jf. begrepet "den virksomhet") driver et forvaltningsorgan? Den driver all slags virksomhet: forvaltning (også egenforvaltning), myndighetsutøvelse, administrasjon (også av seg selv), innkjøp (også til seg selv). Offentlighetsloven kommer i utgangspunktet til anvendelse på alle sider av forvaltningens virksomhet - også forvaltningsorganets privatrettslige disposisjoner.

Hva er offentlig?
Forvaltningens saksdokumenter er offentlige, så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Slike unntak er det mange av - ikke minst i offentlighetsloven selv, se nedenfor. Forvaltningens saksdokumenter er de dokumenter som er utferdiget av forvaltningsorganet, eller som kommer inn til eller eventuelt lagt frem for forvaltningsorganet. Det er disse tidspunkter som også avgjør når dokumentet kan kreves gjort offentlig.

Utøvelsen av forvaltningsorganets oppgaver skaper ulike saksdokumenter som alle i hovedsak berøres av offentlighetslovens innsynsregler. Dette gjelder uansett hvilket medium informasjonen er lagret på: papir, lydbånd, film eller elektronisk medium. Dokumentbegrepet i loven er endret slik at det nå omfatter "en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremføring eller overføring". Dokumentbegrepet er blitt medieuavhengig, noe som igjen har ført til at deler av den forskrift som tidligere regulerte offentlighetslovens anvendelse på edb-materiale nå er opphevet.

I tillegg til å kreve innsyn i forvaltningens saksdokumenter kan man kreve innsyn i forvaltningsorganets journal og liknende register, samt møtekart til folkevalgte organer.

En viktig forutsetning for gjennomføring av innsyn i forvaltningens saksdokumenter er at journalen (eller liknende register) gjøres tilgjengelig. Det vil i praksis være vanskelig å skaffe seg kunnskap om forvaltningsorganets gjøremål uten en slik oversikt. Plikt til å føre journal følger nå også direkte av offentlighetsloven.

Det er det offentlige innholdet i forvaltningens saksdokumenter som det skal gis innsyn i. Ordbruken henviser her til det innhold som ikke er unntatt fra innsyn, enten fordi forvaltningsorganet plikter å unnta det eller fordi forvaltningsorganet har valgt å unnta det. Begge deler er mulig.

Det er i loven angitt tre hovedgrupper av unntak. For to av gruppene gjelder en valgfrihet: forvaltningsorganet avgjør om unntak skal gjennomføres. For den siste gruppen, som gjelder taushetsbelagte opplysninger, er det ingen valgfrihet. Disse skal unntas.

Unntak for interne dokumenter
I kommunal sammenheng er det særlig to typer interne dokumenter som er av interesse: dokumenter som forvaltningsorganet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse og dokumenter som er utarbeidet av særlig rådgivere eller sakkyndige. Begge typer interne dokumenter kan unntas fra offentlighet.

I juridisk teori skrives det mye om hva som skal regnes til et forvaltningsorgan og hva som skiller et forvaltningsorgan fra et annet, nettopp for å fastslå hvem som er bundet av hvilke offentligrettslige regler. Når det gjelder å avgjøre hvilke enheter som skal regnes som forvaltningsorgan i den hensikt å avgjøre hvilke dokumenter som kan sees som organinterne, er det vanlig å regne kommunen som ett forvaltningsorgan.

Dokumenter som en virksomhet sender til en annen er dermed organinterne, forutsatt at de er utarbeidet i forbindelse med en saksforberedelse.

Unntak for taushetsbelagte opplysninger
Opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov skal unntas fra offentlighet. Det er ikke hele dokumentet som skal unntas fra offentlighet, kun de taushetsbelagte opplysningene. Hele dokumentet kan likevel unntas dersom offentliggjøring av det resterende innhold gir et misvisende bilde av saken.

Det er forvaltningslovens taushetspliktregler i forvaltningsloven § 13 flg. som i hovedsak gjelder de som arbeider i forvaltningen. Det som er taushetsbelagt her er opplysninger om "noens personlige forhold" og "tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen gjelder".

Hovedmassen av de taushetsbelagte opplysningene vil antakelig knytte seg til begrepet "noens personlige forhold". Det er gitt en negativ avgrensning av hva dette omfatter i forvaltningsloven, dvs. at det i loven beskrives hva begrepet ikke omfatter. Som en tommelfingerregel kan det sies at alle opplysninger som røper et klientforhold og/eller knytter seg til personlighet og privatliv er å regne som taushetsbelagte etter forvaltningsloven. Slike opplysninger skal ikke gjøres offentlig, verken via journal eller saksdokumenter.

Unntak på grunn av dokumentets innhold
Offentlighetsloven lister opp en lang rekke typer dokumenter som på grunn av innholdet kan unntas fra offentlighet, se offentlighetsloven § 6 og § 6a. Noe er endret og noe nytt er kommet til. Opplysning om søker til stilling kan nå unntas fra offentlighet dersom søker selv ber om det. Det er opp til forvaltningsorganet å avgjøre om det skal tas hensyn til anmodningen. Tas anmodningen til følge, skal søkerlisten likevel oppdateres med riktig antall søkere og hvilket kjønn de har.

Dokument som inneholder opplysninger innhentet ved vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking kan også unntas fra offentlighet. Unntaket er et kunstgrep. Slik overvåking er meldepliktig i henhold til personopplysningsloven. Utlevering av slike data er regulert i personopplysningsloven. Når denne uttrykkelig gir uttrykk for at den ikke begrenser innsyn etter offentlighetsloven, må offentlighetsloven selv inneholde en unntaksmulighet dersom det skulle foreligge behov for å unnta fra innsyn.

Opplysninger hvor unntak er påkrevd fordi offentlighet vil lette gjennomføringen av straffbare handlinger, kan nå unntas fra offentlighet. Et morsomt eksempel er tegningene av Norges Bank. Disse kan nå unntas i henhold til denne bestemmelse. Et annet og kanskje mer realistisk eksempel er sikkerhetsanalyser utarbeidet av forvaltningsorganet. Dersom offentliggjøring av analysen røper opplysninger som vil gjøre det enklere å foreta et innbrudd i lokalene, kan denne nå unntas fra offentlighet med klar hjemmel.

Hvordan dokumentet gjøres kjent
Forvaltningsorganet bestemmer selv ut fra egen arbeidssituasjon og -mengde hvordan dokumentet skal gjøres kjent. Det skal i rimelig utstrekning gis kopi. Papirkopier skal gis vederlagsfritt. Forskrift om offentlighetslovens anvendelse på dokumenter som ikke er papir, gir adgang til å ta betalt for kopi når dette skjer til annet lagringsmedium enn papir (bruk av cd-rom, film etc).

Begjæring om innsyn skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Begrepet "uten ugrunnet opphold" gir rom for skjønn, men det er likevel akseptert at det skal gode grunner til for ikke å avgjøre saken innen en til tre dager. Sivilombudsmannen har tidligere uttalt at en saksbehandlingstid på åtte dager må bare anses som akseptabelt i helt ekstraordinære tilfeller.

Husk at et avslag på begjæring om innsyn er et vedtak som skal begrunnes og som kan påklages.

TOBIAS 4/2001