Konkurranseutsetting og andre organisatoriske endringer

Byarkivet får for tiden mange henvendelser om hva man skal gjøre med arkivene i forbindelse med nedleggelse eller sammenslåing av etater, skifte av forvaltningstilknytning, privatisering eller konkurranseutsetting. Et stortstilt effektiviseringsarbeid i Oslo kommune har gjort temaet ekstra aktuelt.

Skal arkivene alltid periodiseres i forbindelse med omorganiseringer? I hvilken grad er det lov å overføre arkiver mellom virksomhetene eller til private? Hva skal avleveres til Byarkivet, og når?

Av Anne Marit Noraker

Byrådet presenterte i fjor høst en plan for å modernisere og effektivisere Oslo kommune. "Byrådets mål er å gi bedre tjenester til innbyggerne, til tross for at kommunen totalt kan bli påført flere oppgaver uten å få bedre økonomi. Da kan vi ikke bare fortsette å løse oppgavene slik de alltid har vært løst. Vi må vise vilje til endring og få frem kreativitet og nye tanker", sa Hilde Barstad, daværende byråd for service- og organisasjonsutvikling. Hun viste blant annet til at kommunen må ta i bruk konkurranse der det er hensiktsmessig, selge virksomheter som har forretningsmessig karakter og kvitte seg med unødvendig byråkrati. Planen ble omtalt som et av de mest ambisiøse og omfattende reformprogrammene som er blitt presentert i en norsk kommune.

Omorganiseringer i kommunen er ikke noe nytt. Nye etater er blitt opprettet, andre er blitt lagt ned eller slått sammen. På 1980-tallet ble det opprettet bydeler. Og kommunale selskaper er blitt omgjort til aksjeselskaper.

Nå snakker man om en eventuell sammenslåing av bydeler og om konkurranseutsetting av tjenester. Det er sågar opprettet en egen etat som i fire år skal jobbe med omstilling i kommunen. Stortinget er samtidig i ferd med å vedta statlig overtakelse av de fylkeskommunale spesialhelsetjenestene.

Så hva slags konsekvenser får vesentlige om­organiseringer for arkivene? Begrepet vesentlig omorganisering benyttes i Arkivinstruks for Oslo kommune. Med det menes at deler av virksomhetens ansvarsområder blir nedlagt, slått sammen eller overført til andre. Konkurranseutsetting, privatisering og sammenslåing av etater er eksempler på slike endringer, mens intern omorganisering ikke er eksempel på en vesenlig omorganisering.

Byarkivet skal rådføres

Plan for oppretting, omorganisering og nedleggelse av kommunal virksomhet skal omfatte tiltak vedrørende virksomhetens arkiver. Melding om dette skal gis til Byarkivet. Jf. pkt. 2.1.2 i Oslo kommunes arkivinstruks.

Byarkivet skal altså informeres og rådføres idet det gjøres vedtak om for eksempel privatisering, nedleggelse eller sammenslåing av en kommunal virksomhet eller bydel. Det samme gjelder når det er tale om å overføre et arkiv fra en kommunal virksomhet til en annen som følge av overføringer av ansvarsområder. Byarkivet vil kunne vurdere hva som skal gjøres med eksisterende arkiver, gi faglig veiledning og stille krav til hvordan man skal forholde seg til overførte arkiver, med hensyn til både bruk og senere avlevering. Vurderingene kan variere, blant annet av type omorganisering og om arkivet er i aktiv bruk.

Sett strek!

Hovedregelen er at arkivene avsluttes den dato store omorganiseringer iverksettes. Men hva vil det si å sette strek?

Periodisering innebærer at både arkivsystemet og det fysiske arkivet for perioden frem til endringen, vil fremstå som avsluttede enheter som kun skal benyttes for gjenfinning av dokumentasjon.

Ved vesentlige omorganiseringer skal arkivene periodiseres med skarpt periodeskille. Dette innebær­er at både arkivsystemet og det fysiske arkivet for perioden frem til endringen, vil fremstå som avsluttede enheter som kun skal benyttes for gjenfinning av dokumentasjon. Hvis for eksempel to bydeler slås sammen fra og med 01.01.2002, avsluttes arkivene for begge de berørte bydelene 31.12.2001, og ny felles arkivperiode opprettes fra 01.01.2002.

Saker som var aktive da endringen fant sted, skal ikke overføres til et eller flere nye arkiver. I stedet må man opprette nye saker i det nye arkivet, legge referanser mellom sakene og om nødvendig ta kopier av dokumentene i den avsluttede saksmappen og overføre til den nyopprettede. Men i en del tilfeller vil dette være både tungvint og upraktisk. I så fall kan man diskutere andre løsninger med Byarkivet.

Dersom omorganiseringen er mindre omfattende, behøver det ikke settes noe skarpt skille i arkivet. For eksempel kan en arkivskaper avgi en eller flere oppgaver til andre, men selv beholde den vesentlige delen av virksomheten. Alle aktive saker som tilhør­er de saksområdene man har avgitt, må avsluttes med henvisning til hvor de går videre. Ingen saker skal overføres til den eller de nye arkivskaperne. I slike tilfeller kan man gjennomføre normalt periodeskille med overlappingsperiode. Alternativt kan man nøye seg med å definere sakene fra de avgitte saksområdene som egne arkivdeler (jf. Noark-4) og lukke disse for nyregistrering. Slike endringer må dokumenteres i arkivplanen.

Overføringer kan tillates

Overføring av arkiv vil her si at arkivmateriale flyttes mellom arkivskapere.

Som hovedregel har man ikke anledning til å overføre enkeltsaker som var aktive da endringen fant sted til det eller de nye arkivene. I følge Arkivforskriften er det likevel visse former for overføring som er tillatt:

I følge § 5-3 kan arkiver etter virksomheter som blir nedlagt overføres til annet offentlig organ, så sant dette overtar saksområdet i forbindelse med nedleggingen. Bestemmelsen vil også kunne anvendes når en selvstendig arkivskaper innenfor et offentlig organ avvikles, og vedkommendes saksområde overtas av et annet offentlig organ. Det samme vil også kunne gjelde ved skifte av forvaltningsstatus fra kommunal til statlig, eller omvendt. I tillegg må kravene nedenfor være tilfredsstilt i forbindelse med overføringer av arkiver i Oslo kommune:

Arkivet må enten være a) i aktiv bruk eller b) uten varig verdi. I praksis kan man se på en overføring av et bevaringsverdig arkiv som en midlertidig utsettelse av avleveringen.

Virksomheten som overfører arkivmateriale til en annen virksomhet, skal utarbeide overføringslister.

Det må etableres et skarpt og absolutt skille mellom dokumentasjon som er skapt før og etter dato for overtakelse, så sant man ikke har kommet til annen avtale med Byarkivet. Det vil si at enkeltarkivene ikke må blandes sammen, men at de må oppbevares hver for seg.

Man må komme til avtale med Byarkivet om overføringer av arkiver.

Byarkivet har for eksempel godkjent en overføring av byggesaksarkivene fra både Oslo veivesen og Samferdselsetaten til Plan- og bygningsetaten, i forbindelse med at PBE overtok oppgaver som tidligere lå til Samferdselsetaten.

Men hva om et offentlig organ privatiseres? Kan man overføre arkiver fra offentlige virksomheter til aksjeselskaper eller andre private rettsubjekter?

Privatisering og konkurranseutsetting

Når et offentlig organ blir privatisert, blir organet formelt sett nedlagt. Det praktiske behovet for å overføre arkivet til den nye virksomheten er det samme som når en offentlig virksomhet overtar et ansvarsområde. Hovedregelen er likevel at arkivene som er skapt i den kommunale virksomheten i sin helhet skal forbli kommunens eiendom. Dette er fordi private virksomheter ikke er underlagt regelverket for offentlig arkiv, og at det derfor kan oppstå problemer knyttet til behandling og oppbevaring av materialet, tilgjengelighet og ivaretakelse av enkeltper­soners rett til arkivdoku­mentasjon, for eksempel i forbindelse med erstatningssaker. Det er viktig at brukerne av kommunale tjenester sikres denne retten, og at kommunen ikke fraskriver seg dokumen­ta­sjons­ansvaret ved omorga­n­iser­inger.

Arkivloven inneholder bestemmelser som kan innebære at offentlige regler for arkiv skal gjelde for private: Riksarkivaren kan fastsette at private virksomheter kan måtte følge offentlige regler for arkiv dersom et privat rettsubjekt mottar faste offentlige driftstilskudd som er viktige for virksomheten (§ 19). I tillegg kan Riksarkivaren fastsette at arkivskapende virksomheter som skifter status fra statlig til kommunalt eller privat skal behandles etter de reglene som gjelder for tidligere status (§ 20).

Når det gjelder konkurranseutsetting, vil det være avgjørende hva slags form for konkurranseutsetting som er valgt. Hvis virksomheten kon­kurranseutsettes i sin helhet, gjelder det samme som ved privatisering. Det betyr at kommunen beholder ansvaret for arkivene som er skapt inntil datoen for eventuell overgang til privat drift.

Kan man kreve at offentlige anbudsbydere må rette seg etter offentlighets-, forvaltnings- og arkivloven, mens private ikke trenger det? Hvis det ikke sies noe om dette i anbudsutlysninger, driftsavtaler og kontrakter, blir konkurransevilkårene ulike. I neste hånd får dette betydning for rettighetene til brukerne av tjenestene, med hensyn til for eksempel innsyn i arkivmateriale.

Det finnes ikke noe generelt svar på hvorvidt offentlige arkivregler kan komme til å gjelde for private. Derfor er hovedregelen at kommunens arkiv­er ikke kan overføres til private, så sant man ikke har kommet til avtale med Byarkivet om noe annet.

Hvis det kun er driften som konkurranseutsettes, vil ansvaret for at en oppgave blir løst, og dermed også arkivbehandlingen, fortsette å være en kommunal oppgave. Den eller de som har fått anbudet gjør jobben på kontrakt. I noen kontrakter nedfelles det at personalet overføres til anbudsgiveren, i andre kontrakter ikke. Hvis personalet overføres, betyr det at den som har fått anbudet, kan ha bruk for en del av den informasjonen som finnes i personalmappene.

Som hovedregel har man ikke anledning til å overføre personalmapper mellom virksomheter, heller ikke mellom kommunale etater. I de fleste tilfeller anbefaler vi at det opprettes nye personalmapper. Kopier fra de gamle mappene legges over, i den grad det er behov for det. Alternativt kan man i en del tilfeller komme til avtale med Byarkivet om å legge innholdet over i nye mapper i den nye virksomheten, og la de gamle mappene bestå med gode henvisning­er til hvor innholdet har tatt veien. Selve omslagene på enkeltmapper skal ikke overføres. Slike overfør­inger kan som hovedregel ikke foretas til private eller aksjeselskaper.

Arkiver skapt i kommunen skal avleveres

Hovedregelen er klar: bevaringsverdige arkiver som er skapt av kommunale virksomheter skal forbli i kommunen. Hvis en virksomhet legges ned eller omorga­ni­seres på en slik måte at ingen ny virksomhet samlet overtar dens sentrale arbeidsoppgaver, skal arkivene avleveres direkte til Byarkivet. Det kan man lese mer om i Byarkivets veiledning Ordning av arkiv for avlevering.

Når det gjelder arkiver som er blitt overført fra en virksomhet til en annen, skal de avleveres så snart arkivet ikke lenger er i aktiv bruk, og senest etter 25 år. For kommunen og brukerne av kommunens tjenester er det viktig å kunne dokumentere det som har skjedd under kommunal administrasjon.

Byarkivet har et fagansvar for å sikre at material­et blir tatt vare på, med hensyn til blant annet forsvarlig oppbevaring og tilgjengeliggjøring. Derfor er det viktig at bevaringsverdige arkiver som ikke lenger er i bruk, blir avlevert til Byarkivet. Hvis eiendomsforholdet til et arkiv er uklart, kan det lett føre til at ingen heller føler ansvar for arkivet. Det finnes flere eksempler på at eldre arkiver med informasjon som fortsatt har verdi dukker opp i kjellere og loft i forbindelse med flytting, uten at noen i virksomhet­en selv var klar over at de fantes.

Litteratur:

Arkivloven (1992) med forskrifter (1998).

Ivar Fonnes: Arkivhåndboken for offentlig forvaltning (2000).

TOBIAS 2/2001