Fra protokoll til register - Norges første folkeregister hundre år

Hvor mange bodde det til en hver tid i Kristiania? Og hvem var de? To viktige spørsmål å stille når skatten skulle innkreves og valgmanntallene skulle føres – men ikke alltid like lette å finne svar på. Opprettelsen av folkeregisteret ved årsskiftet 1905-06 skulle bli løsningen på mange år med manntallsrot.

Av Bård Alsvik

Johan Gustaf Amnéus. Kjøpmannssønn fra Røros, som etter endte studier havnet på Kristiania Statistiske kontor der han etter åtte års tjeneste ble kontorsjef. Han var folkeregisterets far.

Som leder for det statistiske arbeidet i byen, tok han i juni 1901 kontakt med byens borgermester, Hagebert Emmanuel Berner. Han trengte ikke lange tiden på å overbevise Berner, leder av Magistratens 2. avdeling, og dermed ansvarlig for blant annet skattemanntallsføringen, at behovet for en reformering av manntallsarbeidet i kommunen var prekært. Berner løftet saken videre til formannskapet. Allerede i september samme år bevilget formannskapet et stipend til Amnéus, slik at han kunne foreta en reise til Stockholm, Gøteborg og København for å studere hvordan manntallsarbeidet ble skjøttet der.

"Tilfældighedernes værk"

Kristiania opererte med flere typer manntall og flere manntallsførere, uten at disse på noe vis var samordnet. I alt ble det tatt opp åtte manntall i året: Statsborgerlig valgmanntall eller kommunale valgmanntall de årene det ikke var stortingsvalg, jurymanntall, ligningsvesenets skattemanntall, de årlige kommunale folketellingene, politiets manntall over inn- og utflytting, samlagsmanntall og manntall over skolebarn.

Når det gjaldt valgmanntallsarbeidet, hadde situasjonen forverret seg etter 1900. Før den tid måtte alle stemmeberettigede avlegge ed til konstitusjonen for å innføres i manntall. Den nye valgloven av 1900 opphevet edsavleggelsen og påla manntallsførerne i de enkelte kommunene å føre alle med stemmerett inn i manntallet, uten oppfordring fra de stemmeberettigede. Kombinasjonen av sterk befolkningsvekst og utvidelse av stemmeretten gjorde dette arbeidet ytterligere komplisert. I 1901 fikk 27 000 kvinner med inntekt eller formue slippe til under valget, noe som ga manntallsførerne et ekstraarbeid i og med at samtlige av kemnerens kassabøker måtte gjennomgås for å finne de stemmekvalifiserte kvinnene.

Arbeidet med å få alle skattepliktige inn i skattemanntallene strakte seg over flere måneder. I en by som Kristiania, hvor folk flyttet på seg langt oftere enn i dag, kunne man ikke unngå at det ble forvirring på ligningskontoret, hvor manntallet ble ført. Folk falt ut av manntallene, og enkelte ble ført opp to forskjellige steder og ble således dobbeltliknet. Det skapte rot i kommunebudsjettet. Skattemanntallet dannet grunnlag for budsjettet, og når dobbeltlikning var et omfattende og stadig tilbakevendende problem, ble det budsjettert med skatteinntekter som slett ikke fantes. Bare i året 1902 måtte det utgiftsføres nesten 32 000 kroner som følge av 835 dobbeltlikninger.

Ansvaret for å få jobben gjort lå hos ligningsassistentene – noen få ansatte som hadde som oppgave å gå opp manntallene. Arbeidet ble fortrinnsvis gjort ute i gatene, kvartal for kvartal og "betryggelsen for dette viktige mandtals korrekthed og navnlig for, at alt og alle kommer med, beror helt og holdent paa den iver og interesse, som vedkommende assistent maatte lægge i sit arbeide, og den iagttagelsesevne, hvoraf han maatte være i besiddelse av". Skattemanntallene ble derfor "tilfældighedernes værk", slik sjefen for ligningskontoret Schydtz uttrykte det.

Tre oppdagelser

På sin reise gjorde Amnéus tre viktige oppdagelser som han adopterte med seg hjem.

Den første gjorde han i Sverige der manntallsarbeidet var langt mer sentralisert enn i Kristiania. I Stockholm sorterte manntallsføringen under en fast kommunal nemnd hvis ansvar var å kontrollere og samordne det arbeidet som ble gjort av rodemennene ute i byens tjuefem manntallsroder. Gøteborg hadde på sin side en Mandtalskommissar som hadde seks manntallsskrivere under seg, en for hvert kirkesogn. Alle var lokalisert i samme hus.

Den andre oppdagelsen, som gikk på borgernes delaktighet i manntallsarbeidet, gjorde han i København og Stockholm. I begge byene hvilte det et lovfestet ansvar på innbyggerne for selv å sørge for å stå i manntallet. I København var det politiet som håndhevet dette påbudet. Noen dager før den 1. mai og den 1. november, delte politiet ut et tellingsskjema til hver huseier, som hadde plikt til å levere det tilbake i utfylt stand. Hertil var tjenere og losjerende pliktige til å melde enhver flytting, hele året gjennom. I Stockholm måtte hvert "familieoverhode" levere inn skjemaer for seg og sitt til huseieren. Han måtte levere disse videre til rodemennene, og i tillegg avgi en egen hovedfortegnelse over alle de han hadde overlatt leiligheter til i løpet av året. På den måten ble det vanskelig for noen å snike seg unna.

Den tredje oppdagelsen handlet om hvordan København behandlet de dataene som kom inn, noe som hang nært sammen med borgernes plikt til å melde fra dersom det oppsto forandringer som måtte korrigeres i manntallet. I København brukte de ikke protokoller til å gjøre manntallsinnførslene i, som i Kristiania, men ett registerblad for hver person. Vi lar Amnéus selv fortelle: "Registerbladene er ordnede alfabetisk i æsker. Naar for eksempel en tjener ved navn Ole Olsen mundtlig eller skriftlig melder sin flytning fra gade A til gade B, fremtager den politibetjent, som forestaar stationens registreringer, æsken med bogstav O og fremfinder ved hjælp af de forskjellige oplysninger den rette Ole Olsen, hvorefter paategnelse sker om flytningen. Foregaar denne fra et politidistrikt til et andet, udtages registerbladet og oversendes til det distrikts politistation hvortil flytning sker."

Skreddersydd lov

Kort tid etter Amnéus hjemkomst sendte Magistraten i Kristiania en henvendelse til Justisdepartementet med ønske om at det ble utarbeidet et lovforslag overfor Stortinget. Den 23. januar 1905 ble kongelige proposisjon til Lov om vedtægter angaaende befolkningsregistre i byerne behandlet av Odelstinget. Under behandlingen ble det ytret et ønske om å åpne for frivillig innføring av folkeregistre også i landdistriktene. Dette resulterte i et nytt lovforslag, Lov om vedtægter angaaende folkeregistre, som ble vedtatt i begge avdelingene i Stortinget og sanksjonert den 29. april 1905. I korthet åpnet den for å pålegge byens innbyggere å tegne sine navn på de årlige folketellingene, samt melde fra til folkeregisteret dersom det skjedde bopelforandringer innenfor byens grenser.

Loven var fakultativ i den forstand at det var opp til hvert enkelt kommunestyre å bestemme om folkeregistrering skulle innføres eller ikke. Kristiania kommune, som hadde "bestilt" loven, hadde et naturlig forsprang på andre kommuner når det gjaldt det forberedende arbeidet, og byens magistrat ser ut til å ha handlet i ekspressfart for å få saken realitetsbehandlet.

Samme dag som unionen ble erklært oppløst i Stortinget – den 7. juni 1905 – sendte Hagebert Emmanuel Berner sin innstilling til formannskapet, med utkast til vedtekter og reglement for et folkeregister i Kristiania. Med utgangspunkt i den nye loven, og med "det beste" fra Stockholm, København og Gøteborg, skulle et effektivt og nøyaktig folkeregister stables på bena. Enhver person i denne byen ville fra 1. januar 1906 ha plikt til å oppgi navn, stilling, bopel, fødselsdato, fødested, statsborgerforhold, ekteskapelig stilling og, dersom man var ny i byen, tidspunkt for innflyttingen. Gård- og huseiere skulle dessuten tillegges ansvar for å melde fra om hvem de avga grunn eller husrom til, enten ved egen innsendt liste, eller ved å bevitne at beboernes utfylte tellingslister var komplette.

Tellingslistene, som hver husstand fikk utdelt, ble dessuten påført byens våpen for å understreke at listene måtte betraktes som offentlig dokumenter, og at det medførte straffeansvar å ikke fylle dem ut eller gi ukorrekte opplysninger. Flyttet noen på seg innenfor byens grenser, hadde man dessuten plikt å melde fra til folkeregisteret innen fjorten dager.

Organiseringen av registerets arbeid skulle også borge for kvalitet. Registerverket skulle deles inn i to avdelinger: Hovedregister og Adresseregister. Protokollene ble forlatt, som i København. Hver av byens voksne innbyggere skulle ha hvert sitt registerblad og legges på den bopel de hadde til en hver tid. Systemet ble beskrevet i detalj i innstillingens forslag til regelverk: "De skuffer eller æsker, hvori bladene blir at opbevare, skal ordnes efter gadernes navne og i streng alfabetisk orden og inden disse efter husnumer uden at skjelne mellem byens forskjellige sogne o. l. Inden hver æske skal bladene ordnes efter husnumer, opgang og etage, idet man begynder med kjælderen og gaar opover etagerne."

Hva så med barna? Det skulle ikke skrives ut særskilte kort for "børn under 15 aar, som bor hjemme hos sine kjødelige forældre eller hos en af disse; men disse børn blir at notere paa forældrenes registerblad.”

Fordyring eller besparelse?

Formannskapet ga sin velsignelse til opprettelsen av folkeregisteret den 30. august 1905. Den 21. september ble saken forelagt bystyret til behandling.

Saken var ikke spesielt politisk kontroversiell, selv om enkelte på høyrefløyen mente at det var for mye for langt å pålegge byens gårdeiere et slikt stort ansvar som vedtektene krevde. Berner parerte dette med å si at de gårdeiere han hadde snakket med ønsket det nye registeret velkommen, fordi de da hadde et sted å henvende seg "for at faa tag i forhenværende leieboere, som staar til restance med leien". Dessuten hevdet Berner at også gårdeierne ville dra en fordel av at man fikk "et saa paalideligt grundlag for ligningen, at det vil bringe frem personlige skatteydere, som nu kan holde seg væk".

Et annet argument mot en hastig opprettelse av registeret gjaldt den økonomiske siden av saken. Et par talere fra Høire mente at opprettelsen måtte behandles som en budsjettsak fordi de fryktet at opprettelsen ville føre til langt større utgifter for kommunen enn det eksisterende manntallsarbeidet kostet. Dette ville i så fall bety en utsettelse av saken. Berner bedyret at kostnadene ikke ville øke og understreket at enhver forsinkelse ville umuliggjøre at folkeregistret ville komme på beina til den 1. januar 1906: "Jeg vil virkelig indstændig bede de af forsamlingen, som holder paa folkeregister og er af den overbevisning, at dette vil være en ganske betydelig vinding for byen i mange retninger, og ikke mindste i økonomisk retning, om at stemme for forslaget." Også borgermester Christie, sjefen for magistratens 1. avdeling og ansvarlig for valgmanntallsarbeidet, ga sine forsikringer om at folkeregistret ikke vil føre til økte utgifter, snarere tvert imot. Høires Edmund Harbitz, en av de største skeptikerne, ga seg med dette, men ville ha protokollført "disse enstemmige udtalelser af magistratens medlemmer" om at registret ikke ville bli dyrere enn forutsatt.

Forsamlingen gikk så til avstemming og bare én representant stemte mot registerets opprettelse. Da man så gikk over til avstemming over § 2, bemerket Høires O. Malm at han så seg uenig i paragrafens ordlyd "Til kontrol av folkeregistrets rigtighed skal der senere i almindelighed én gang om aaret optages et lignende mandtal." Manntallet han siktet til var de årlige kommunale folketellingene. "Det kunde jo hænde, vi havde brug for at spare et aars folketælling. Det kunde ogsaa hænde, at vi ikke havde behov for at tælle hvert aar." Malm fikk forsamlingen med seg på at formuleringen "én gang om aaret" ble fjernet fra paragrafen. Bystyret ville med dette ikke forplikte seg til årlige folketellinger, og ei heller var det nødvendig med kommunale folketellinger de årene det var statlige.

Kristiania – et forbilde

De resterende fem paragrafene i vedtektene gikk gjennom enstemmig uten store endringer. Vedtektene ble approbert av regjeringen den 18. oktober, og reglementet for registerets virksomhet vedtatt i formannskapet den 8. november. Med Amnéus som sjef for det statistiske kontor og nå også for folkeregisteret, begynte arbeidet umiddelbart med å forberede opprettelsen fra og med den 1. januar 1906, og i juni samme år kunne folkeregisteret for første gang brukes som grunnlag for stortingsvalgmanntallet i byen.

Ennå i 1911 kunne det i kommunens 25-årsberetning meldes at driften av folkeregisteret ikke hadde medført nye eller økte utgifter for kommunen. Derimot hadde man nå fått en langt bedre oversikt over hvem som hørte til i byen. Folkeregisteret fungerte dessuten som et opplysningskontor, både for kemneren og politiet. I 1911 fikk registeret nesten tretti tusen henvendelser, hvorav 21 000 alene fra "skatteinndrivelsens eftersøkelsesavdeling". I 85 prosent av tilfellene klarte registeret å finne fram til de ettersøkte. For ti øre per henvendelse kunne også private håpe å finne folk de lette etter.

Johan G. Amnéus fikk i 1914 tittelen direktør og hadde denne stillingen til sent på året 1917 da han ble sjef for kommunens rasjoneringskontor. Etter verdenskrigen kom han tilbake i stillingen som direktør for folkeregisteret. Tre år etter sendte han inn et lovforslag til justisdepartementet om obligatorisk folkeregistrering i Norge. Forslaget ble henlagt, og først i 1942 opphevet okkupasjonsstyret loven om fakultativ folkeregistrering og gjennomførte obligatorisk folkeregistrering i hele Norge. Bestemmelsen ble videreført etter krigen ved ny lov om folkeregistre av 15. november 1946. I 1964 innførte folkeregisteret fødselsnummer, som et av de første land i verden, og året etter gikk de kommunale folkeregistrene over til staten.

Amnéus satt i sjefsstillingen fram til sin død i 1928. Hans livsverk ble et forbilde for andre kommuner i Norge som innførte folkeregistrering. At vi i dag har et rikt folketellingsmateriale i Byarkivet som kommer både historikere og slektsgranskere til gode, bør også Amnéus hedres for.

Kilder

Beretning for Kristiania kommune for aarene 1887 – 1911

Beretning om Oslo kommune for årene 1912 – 1947, bind 1

Referat, bystyresag no. 38 ang. oprettelse af et folkeregister i Kristiania, 21. september 1905

Innstilling til bystyresag no. 38 ang. oprettelse af et folkeregister i Kristiania, 21. september 1905

Dokument no. 39, Kristiania kommune,1902 Indberetning om en af kontorchef G. Amnéus foretagen stipendiereise

TOBIAS 3/2005