Bevaring eller kassasjon? - Arkivarens evige dilemma

Arkivenes formål er å sikre informasjon og dokumentasjon, men i praksis samler man på papir, film, foto og CD’er. Og særlig papir tar plass, og mengder av informasjon gjør det ofte vanskelig å finne nettopp det en trenger. Arkivet forsvinner i papirhaugen. Spørsmålet om hva man kan kassere og på hvilken måte utskillingen av dette kan skje, har derfor fulgt arkivene fra deres spede barndom. I alle utviklede land finnes rutiner og regelverk for dette, men de er forskjellige, og de har problemer med å fange opp arkivenes mangfold og de særskilte problemene som følger med elektroniske media.

I utgangspunktet er det to måter man kan hindre at arkivene fylles av unyttig informasjon og papir eller andre media uten informasjonverdi. Enkelt sagt kan man sortere nøye hva som kommer inn, eller man kan sortere ut uaktuelle deler av det man har fått i hus. Det første kalles arkivbegrensning, det andre kassasjon.

All erfaring tilsier at bevisst arkivbegrensning i arkivleggingsfasen er den mest rasjonelle måten å unngå uhemmet arkivvekst på. Hvis en virksomhet arkivlegger alle dokumenter som følger administrasjonens "saker", vil rundt regnet tre firedeler av det som havner i mappene være kladdenotater, brukskopier, restopplag, bakgrunnsinformasjon og lignende. Alt dette er papirer som i liten eller ingen grad inneholder unik informasjon. Altså er det arkivuverdig.

Å sortere ut registrerte og arkivlagte saker i et ferdig arkiv, vurdere disse og så kassere de som er opp og avgjort og uten dokumentasjons- eller informasjonsverdi for framtida, er selvsagt et mye mer omfattende arbeid. Faren for å gjøre vurderinger som ettertida kan forbanne, er også høyst tilstedeværende. I Riksarkivet kasserte de på 1800-tallet en mengde gamle tollregnskaper. Datidens lærde så bare regnskap og tall. Vår tids forskere i økonomisk historie ville sett et unikt grunnlag for handels-statistikk.

I dag skjer det lite kassasjon i norske arkivinstitusjoner. Det meste som fjernes er arkivuverdig materiale som ble sluppet inn i tider med dårligere kontroll med arkivleggingen. Kassasjonene skal skje hos arkivskaperne, enten ved bortsetting eller ved avlevering til fjern- eller depotarkiv. Denne prosessen er helst forberedt gjennom selve journalføringen eller arkivleggingen av sakene, hvor man vurderer hva som har varig og hva som kun har tidsbegrenset verdi.

Utgangspunktet viktig for bevaringsprosenten

Rutiner for arkivbegrensning inngår i arkivforvaltningen i alle land, men rutinene og prinsippene for kassasjon kan være noe forskjellige. Resultatet av kassasjonene blir deretter, både med hensyn til hvor stor andel av den totale dokumentproduksjonen som får vandre gjennom perleporten til depotinstitusjonenes evige liv og med hensyn til hvilke saksområder man anser for å være av slik verdi.

Noen lands regelverk tar utgangspunkt i at offentlige virksomheter må kunne dokumentere sine vedtak og grunnlaget for disse så lenge vedtakene fortsatt har relevans. Kassasjonsregelverket her vil dermed få form av lister over unntak fra et slikt bevaringsprinsipp, tilføyd tidsfrister. Tyskland, Danmark og Norge ligger støtt i denne tradisjonen. Andre land, blant annet Storbritannia har hatt det motsatte utgangspunktet. Det vil si at alt som ikke blir spesifisert som bevaringsverdi kan kasseres så snart det er uaktuelt i saksbehandlingen eller særlovgivningen for emnet gir anledning til det. Det sier seg selv at den første metoden nødvendigvis må gi en høyere bevaringsprosent enn den sistnevnte. Men det er også en fare for at mye av det man berger på den måten, er materiale man like godt kunne ha satt på kassasjonsplanen, dersom man hadde vært forutseende nok når den ble skrevet.

Uansett grunnprinsipp er det store forskjeller fra land til land hvordan kassasjonsbestemmelser og praksis er utviklet. Noen knytter regelverket til de forskjellige typene administrasjoner, så som Sverige og Finland hvor riksarkivarene har utarbeidet detaljerte "Gallringsråd" for en rekke virksomhetsområder innenfor såvel kommunene som den statlige sfæren. I andre land knyttes regelverket bare til samfunnssektorer – for å unngå å måtte revidere reglene så snart det skjer administrative endringer. Mange land kasserer hårdhendt alle arkiver som bare berører administrative støttefunksjoner, noen kasserer også systematisk alle typer pasient- og klientarkiver. Andre land, så som Danmark, tar utgangspunkt i informasjonsverdi og informasjonstetthet.

Kassasjon forutsatte arkivnøkkel

I Norge begynte systematisk kassasjonsarbeid i Riksarkivet allerede på 1820-tallet. Noen regler for hva som skulle bevares utover at man skulle ta imot sentraladministrasjonens arkiver "... forsaavidt disse fortjene Opbevaring" fantes ikke. Det ble i stedet satt ned sakkyndige komitéer som skulle kassasjonsvurdere de enkelte arkivene. I 1839 ble disse nedlagt og det ble arkivenes fagpersonale som etter beste skjønn fikk være dokumentenes St.Peter.

Først i 1958 ble det satt ned en komité for å utarbeide et kassasjonsregelverk for den norske statsforvaltningen, og i november 1961 resulterte dette i en kassasjonsinstruks. Det hadde likevel i praksis skjedd mye i løpet av et drøyt hundreår. Fra slutten av 1800-tallet avgjorde Riksarkivets og statsarkivenes personale i stadig større grad kassasjonsspørsmål ved besiktigelser ute hos arkivskaperne i stedet for å sitte å sortere i store avleveringslass. Fra 1940-tallet ble det også lagt større vekt på arkivbegrensningen. Økt bruk av stensilering og kopiering tvang dette gjennom.

Instruksen fra 1961 inneholdt flere konkrete kassasjons- og bevaringsbestemmelser. Ikke alle var like velfunderte. Blant annet ble det gitt tillatelse til å kassere hjelperegistre samt kopibøker, når kopi av utgående skriv også fantes i saksmappene. I 1969 kom det regler for kassasjon av administrative fellessaker, og de avbøtet noen av de største manglene i instruksen.

Kassasjonsreglene ble bygget opp med hensyn til at de skulle være praktisk anvendbare hos arkivskaperne. Saksområde for saksområde ble listet opp med presise kassasjonsfrister eller bevaringspåbud. Selve hovedprisippet, at kassasjon bare skulle foretas på rutinemessige enkeltsaker, og at saker av prinsippiell eller presedensskapende art skulle bevares, kom litt i skyggen. Denne gjennomgangen av saksområder ble knyttet opp til utviklingen av systematiske klassifikasjonssystemer for sakarkivene, såkalte arkivnøkler.

Kassasjonsinstruksen ble utarbeidet samtidig med at den første arkivnøkkelen for "fellessakene" i statsadministrasjonen ble konstruert. Med "fellessaker" forstår vi organisasjons-, økonomi- og personalsaker, det vil si de typene saker som vil finnes i enhvert administrasjonsarkiv. Man laget følgelig kassasjonsinstruksen som en kommentardel til arkivnøkkelen. Det var brukervennlig og det påskyndet innføringen av nøkkelen og dermed en forbedring av arkivrutinene rundt om i statsadministrasjonen.

Lite anvendelige regler?

Noen stor suksess ble ikke kassasjonsinstruksen. Et problem lå i at den ikke klarte å fange opp alle saksområder det kunne oppstå store dokumentmengder i. Et annet og mer alvorlig problem var at kompetansen til arkivpersonalet var svært variabel, for ikke å si heller mangelfull. Lokale særegenheter i arkivdanningen, ressursmangel og ledelse uten interresse av å ta ansvar for forvaltningen av informasjons- og dokumentasjonssystemene var også et problem. Den største utfordringen lå i de forskjellige virksomhetenes fagsaker, hvor det fortsatt var Riksarkivarens skjønn som var eneste rettesnor. Arbeidet med å utvikle nøkler for fagsakene har hele tiden gått sin gang, og i tilknytning til disse har det blitt utarbeidet en del kassasjonsbestemmelser, men den store systematikken har uteblitt.

I kommunesektoren kom tilsvarende kassasjonsregler i 1982, med en revisjon i 1987. Mens de i staten fikk betegnelsen "Instruks" ble de bare "Retningslinjer" for kommunene og fylkeskommunene. De ble knyttet til Kommunenes Sentralforbunds (KS) arkivnøkkel, og omfattet til forskjell fra den statlige instruksen alle saksområder innenfor den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen.

Retningslinjene var et stort skritt fremover, da de ga grønt lys for kassasjon av store mengder uaktuelle papirer, samtidig som de – i de tilfellene de ble kjent utover i kommunene – også hindret en del uhjemlede kassasjoner. Men også her var tolkningsproblemene mange steder store innenfor et alt for grovt nett av detaljbestemmelser. Verre var det at en del av bestemmelsene var fattet etter historikerskjønn mer enn kommunenes og enkeltpersoners behov og at de i en del tilfeller var nærmest umulige å følge i praksis. For eksempel kunne personalmapper kasseres femti år etter arbeidsforholdets inngåelse. I hvilket arkiv har man et system hvor en personalmappe spretter opp og signaliserer at den fyller femti år?

Tilknytningen til en bestemt arkivnøkkel var heller ikke heldig, da alle de største kommunene hadde sine egne. I Oslo kommune ble det derfor ganske umiddelbart laget en egen utgave knyttet til Oslo kommunes felles arkivnøkkel. En lett revidert utgave av denne eksisterer stadig som "Midlertidige retningslinjer for arkivbegrensning og kassasjon i Oslo kommunes arkiver". Idag er det knapt noen kommune overhodet som benytter den gamle KS-nøkkelen, men retningslinjene står fortsatt ved lag. Det burde ikke forundre noen at man i praksis i stor grad har måttet se bort fra dem.

Kritikken mot retningslinjene har vært langvarig og sterk fra de kommunale arkivinstitusjonene. Mye har gått på hull og mangler, tilknytningen til KS’ arkivnøkkel og upraktiske bestemmelser, men også bevaringskriteriene og kassasjonsprinsippene har blitt kritisert.

Som et eksempel på mangelfullheten kan vi se på hva som står om "budsjett". Det er ikke mye, faktisk bare at budsjettforslag med kommentarer og budsjettendringer skal bevares. Ut fra prinsippet om at "Arkivsaker som ikke er vurdert kassable etter disse reglene, skal bevares permanent" vil dette si at ikke bare de trykte eller mangfoldiggjorte bystyreinnstillingene – ett bind pr. år i Oslo – skal bevares, men også all underliggende korrespondanse. Det skal skje i hver enkelt virksomhet som utarbeider forslagene og i kommunens sentraladministrasjon. I Oslo dreier dette seg om metre med arkiv hvert eneste år, som etter et år eller to aldri blir noe annet enn hyllefyll.

Massematerialets kvaler

Et annet problem ligger i "massemateriale". Med det mener vi store mengder ensartede arkivalia, slik som klient- og pasientmapper. Dette er vurdert til å ha en viss verdi for senere forskning, men det store tidsforbruket det vil medføre å gå løs på et slikt materiale, vil som oftest tvinge historikere og andre til å nøye seg med statistikker, bystyredebatter og enkeltsaker som har vært omtalt i pressen som sine kilder. I praksis blir materialet som oftest liggende dødt – når man ser bort fra en del partsinnsyn de første tiårene og enkelte slektsgranskerforespørsler et par generasjoner senere.

Grovt sett må vi kunne si at retningslinjene har klart å fange opp en betydelig del av det helt uinteressante materialet og dømt det til kassasjon. På samme måte kan det klart bevaringsverdige ikke lenger kasseres eller slettes på lovlig vis. Men i mellom dette ligger store mengder materiale som har verdi, men som i liten grad kan gjøres til gjenstand for bruk av allmenn interesse.

Så langt har arkivmyndighetene stort sett valgt å skyve problemet foran seg i form av ikke å gi tillatelser til fullstendig kassasjon. I stedet har det i en del tilfeller gitt adgang til "utvalgskassasjon". Det vil si at det på en del områder skal bevares statistisk representative utvalg av massemateriale.

Blant en del arkivfolk har imidlertid disse bestemmelsene har fått hard medfart. Å skape representative utvalg er aldeles ikke lett. For eksempel vil ti prosent av alle sosialhjelpsaker på Utsira eller i Modalen bli alt for lite til å gi noen rimelig statistikk. Materialet vil i beste fall bare kunne ha litt illustrasjonsverdi. Et tilsvarende utvalg i Oslo eller Bergen vil derimot bli et papirberg ingen forsker eller statistiker noen gang vil vurdere å grave seg ned i.

Saken berører også spørsmålet om hvem vi bevarer for. Klientenes rettigheter? Kommunens behov? Eller et mulig forskningsbehov? Både av hensyn til økonomi og bruken av personellressurser er det liten vilje i kommunene til å ta vare på materiale man ikke må eller bør bevare ut fra kommunens egen eller innbyggernes behov. Og er ikke hele bevaringen blitt fullstendig uaktuell i en tid hvor all klientinformasjon legges inn i elektroniske databaser, hvor man lett kan trekke ut det statistikkgrunnlaget enhver forsker måtte ha tid til å bearbeide?

Langvarige utredninger

Ved noen av de interkommunale arkivene (IKAene) ble det tidlig på 1990-tallet gjort forsøk med utarbeidelse av detaljerte kassasjonsplaner for enkelte typer administrasjoner. Utgangspunktet var de svenske og finske "gallringsrådene", som er utarbeidet som hefter med konkrete kassasjonsbestemmelser for alle virksomheter innen bestemte sektorer. IKA Hordaland utarbeidet i 1994 et forslag til svært konkrete bestemmelser for elev- og klientmapper i kommunene, men en høringsrunde viste at arkivordningen kommunene imellom var så forskjellig, at disse vanskelig kunne gjøres gjeldende på landsplan.

Det eneste det syntes å være enighet om, var at nye bestemmelser var sterkt påkrevet. I 1997 satte Riksarkivaren ned et utvalg med byarkivar Bjørn Bering som leder, for å utarbeide et forprosjekt til nye retningslinjer for bevaring og kassasjon i kommunale arkiver. Utvalget valgte å fremheve bevaring og ikke kassasjon som regelverkets mål. "Hovedutfordringen er å motivere til ansvar for bevaring", har Bering senere uttalt.

Utvalget valgte å se bort fra en sammenknytning mellom konkrete arkivserier eller arkivkoder i en nøkkel og konkrete kassasjonsråd. Det la i stedet vekt på at det var visse aktiviteter og funksjoner som måtte dokumenteres. Utvalget forutsatte at de konkrete vurderingene og koblingene til arkivplaner og nøkler i stor grad skulle overlates til den enkelte kommune. De sentralt gitte bestemmelsene skulle trekke opp prinsippene for arbeidet og dessuten gi noen konkrete bevaringspåbud.

Bering-utvalgets innstilling ble behandlet av samarbeidsutvalget for kommunale arkiver som satte ned et nytt utvalg, ledet av Torkel Thime fra Statsarkivet i Stavanger, til å arbeide videre med å utarbeide felles retningslinjer for bevaring av kommunale og fylkeskommunale arkiv. I 1999 fremmet dette et forslag om å endre Riksarkivarens godkjenningsmyndighet i retning av et system der kommunene, med utgangspunkt i etablerte prinsipper og bevaringskriterier ble gitt fullmakt til selv å utarbeide konkrete kassasjonsregler. Riksarkivarens myndighet ville da bli liggende på et mer prinsippielt og overordnet nivå.

Thimeutvalget la i sin innstilling stor vekt på saksbehandlingens funksjon. Der et organ var besluttende eller saksforberedende var det for eksempel mye større grunn til å bevare saken enn der den bare passerte på vei til et politisk organ eller til iverksettelse. Gjennom konkrete eksempler ble det laget et poengsystem hvor blant annet saksbehandlingens art, sakens art – unik eller rutinemessig – ga forskjellig plassering på en skala. Høy score tilsa bevaring av alle dokumenter. Middels score ga bevaring av registre, men bare tidsbegrenset bevaring av saksdokumentene. Lavere score tilsa at bare prøver på materialet skulle bevares, og svært lav score total kassasjon.

Forslagene fra Thimeutvalget skapte en del reaksjoner, men ingen storm. På kommunehold var det håp om at Riksarkivaren skulle følge opp de viktigste konklusjonene, slik at kommunene og ikke minst byarkivene og de interkommunale arkivinstitusjonene kunne få det klarsignalet de ventet på for å starte arbeidet med å utarbeide lokale kassasjonsbestemmelser. Riksarkivar Herstad skrev også at han kunne "... tenke seg å delegere kassasjonsmyndigheten til én eller flere av de kommunale arkivinstitusjonene, evt. til et nytt kommunalt arkivorgan."

Innad i arkivverket ble det imidlertid reagert på at forslagene så på den kommunale sektoren uavhengig av bevarings- og kassasjonspolitikken innenfor statlig sektor. Mens Thimeutvalget hadde arbeidet var dessuten arkivloven av 1992 endelig trådt i kraft, etter at lang tids tautrekking mellom flere departementer munnet ut i en forskrift som blant annet fastslo Riksarkivarens myndighet til å gi detaljbestemmelser på en rekke områder.

Riksarkivaren satte derfor i 2000 ned et nytt utvalg, "Bevaringsutvalget", også kalt Fonnesutvalget, utelukkende bestående av ansatte i Riksarkivet og statsarkivene for å utføre en "... totalvurdering av hovedprinsipper og tilnærmingsmåter for bevaringsarbeidet i statlig arkivsektor". Utvalget skulle "vurdere sine anbefalinger i forhold til det tilsvarende arbeid som nå foregår for kommunal sektor (Thimeutvalget)". Det lå imidlertid klart i kortene at man her først skulle utarbeide prinsipper for statlig sektor og så skulle disse tilpasses kommunesektoren.

I de kommunale arkivinstitusjonene misliker man denne utviklingen. Man føler et behov for straks å komme videre, i form av å få de nødvendige fullmakter til å kunne utarbeide detaljbestemmelsene. Bevaringsutvalget har modifisert en del detaljer i Thimeutvalget, men ikke kommet videre i de viktige spørsmålene. Dessuten har rapporten i liten grad tatt konsekvensen av at det meste av de arkivene som skapes vil være i digitale formater. Det er arbeidet med å innarbeide rutiner for å sortere og sikre elektroniske data som er den store jobben.

På evig etterskudd?

Regelverket for bevaring og kassasjon er i dag med andre ord helt utilfredsstillende. De femten år gamle retningslinjenes oppbygging og en del av metodene er sterkt kritisert, og innholdet i detaljbestemmelsene er svært mangelfullt. Men mest alvorlig er det at disse reflekterer en tid hvor skrivemaskin med kulehode og rettetast var det teknologisk mest avanserte man kunne finne på et alminnelig offentlig kontor.

Idag venter hele den kommunale arkivsektoren på at Riksarkivaren skal erstatte disse retningslinjene med nye. Her må en del hovedprinsipper slås fast, og det bør gis en anvisning om bevaringsbehov innenfor sentrale funksjonsområder samt en fullmakt til kommunene til å vedta egne detaljbestemmelser. Når de nye retningslinjene er klare vil det måtte gå flere år med gjennomgang av arkivplaner og nøkler for å utstyre disse med klare og praktisk gjennomføre detaljbestemmelser. Derfor bør de nye retningslinjene komme så raskt som mulig.

Offentlige arkiver har i noen år hatt stadig større innslag av digitale dokumenter og elektroniske databaser. I løpet av noen få år vil de aller fleste arkivsystemene trolig bli fullelektroniske, og dette medfører at man må ha innarbeidet rutiner for overhodet å kunne bevare noe som helst. Papirer blir liggende om man ikke går inn og kaster dem eller stikker en fyrstikk borti. Med magnetbånd og CDer er det som kjent noe annerledes.

En del av de rent tekniske rutinene er på plass, blant annet gjennom Forskrift om utfyllende tekniske og arkivfaglige bestemmelser om behandling av offentlige arkiver, kapittel 8 og 9. Vedtak om hva som skal eller bør bevares må også på plass. Man kan nok rent fysisk makte å bevare alt, men neppe organisatorisk. Materialet vil bli for stort og uoversiktlig. Det må gjøres valg og prioriteringer. Derfor er det nettopp nå vi trenger retningslinjer for å unngå at vesentlig informasjon og dokumentasjon fra den nye teknologiens første tiår går tapt.

Skulle Riksarkivaren i stedet ende opp med en ren revisjon av detaljer i dagens retningslinjer, vil regelverket måtte forbli på evig etterskudd. Da vil det også miste sin anvendelighet, og resultatet kan fort bli at det da blir produsentene av de forskjellige journal-, sak- og arkivsystemene og ikke minst de mange små "snekkerne" av forskjellige elektroniske fagsystemer som i praksis vil avgjøre hva som lar seg bevare. Det er ingen betryggende situasjon.

Kilder:

Trykte / mangfoldiggjorte:

Bering, Bjørn: "Utarbeidelse av retningslinjer for bevaring og   sikring av kommunale arkiver" i Arkivmagasinet  nr 3/2001

Beringutvalgets innstilling, januar 1998

Bevaringsutvalget: Rapport mars 2002

Forskrift om offentlege arkiv 11.12.1998 nr 1193

Herstad, John: "Ny strategi for arbeidet med arkivene i kommunal sektor" i Nordisk Arkivnyt nr. 2/1997

Lov om arkiv 04.12.1992 nr. 126

Riksarkivaren: Retningslinjer for arkivbegrensning og kassasjon  i komunale arkiv, 04.06.1987

Riksarkivet (Fin.): Riksarkivets beslut om utgallring av kommunala handlingar (6 hefter) 1990

Riksarkivet (Sv.): Författningssamling (serie med "allmänna råd om bevarande och gallring av handlingar ...")

Thimeutvalget: Innstilling 1999

Muntlige:

Bjørn Berings innlegg ved LLPs arbeidsseminar om Bevaringsutvalgets rapport 21. og 22.10.2002

TOBIAS 1/2003